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从经营权看农地“三权分置” 　　改革将不再继续无限制强化农户承包权，而是通过平等保护经营权权益的方式，稳定经营者预期，令其放心地投资和经营农业 　　正确处理农民和土地的关系，过去是、现在依然是中国农村改革的主线。 　　近日，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》就正式提出：中国将继续深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”。这一宏观制度安排，即回应了中国农业和农村发展的现实变迁、丰富了农村土地集体所有制的有效实现形式，也将成为中国农村土地制度改革的又一次创新。 　　总体来看，“三权分置”改革的出发点及目的，在于“三个顺应”，即顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，顺应促进土地流转集中、逐步扩大农业经营规模的趋势，顺应扩大农村有效抵押物范围、缓解农业贷款难的需要。 　　值得注意的是，此次中央在提及“三权分置”改革时，也在以往“落实集体所有权、稳定承包权、放活经营权”表述基础上，新增了“在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期”。 　　由此释放出的信号是，此次“三权分置”的改革重点，将不是继续无限制强化农户承包权，而是通过平等保护经营权权益的方式，稳定新型经营主体预期，让他们能够放心地对农业进行长期投资。无论在今后的实践探索还是理论创新中，促进土地资源合理利用，发展多种形式适度规模经营，推动现代农业发展，应当成为一个总方向。 分权由来 　　中国30多年来农村土地改革的基本主线，是从“两权分离”向“三权分置”演变。改革的动力，是解决现实问题，处理好农民与土地的关系。 　　所谓“两权分离”的两权，分别指土地集体所有权与农户土地承包经营权。从1978年安徽凤阳小岗村率先实行大包干算起，到1983年底全国农村基本核算单位绝大部分实行了包干到户，在短短几年间，中国就建立起了统一经营与分散经营相结合、以家庭承包为主要形式的联产承包责任制。在这种制度安排下，农用地的集体所有权与农户土地承包经营权开始发生分离。在实践中，这种制度安排打破了以往的“大锅饭”、调动了农户生产的积极性，保障了其基本生存与发展权利，较好地兼顾了效率与公平，故在此后近30年的不断分割过程中，土地承包关系逐步实现了从合同约定向国家赋权的重大转变，土地承包经营权也实现了从生产经营自主权向用益物权、乃至“准所有权”的重大转变，土地集体所有权与农户承包经营权分离的制度框架基本定型。 　　随着“三农”情况的不断变化，中国以此为基础推行“三权分置”改革的迫切性也不断增加：土地承包经营权是承包权和经营权的混合体。前者属于成员权，只有集体成员才有资格拥有，具有社区封闭性和不可交易性。后者属于财产权，可通过市场化方式配置给有能力的人，具有开放性和可交易性。在人口不流动、土地不流转的情形下，差异较大的这两者可相安无事。但随着农村人口结构变化，在越来越多的农民要进城务工、留在农村的人越来越少的情况下，承包主体与经营主体正在逐步分离。承包权与经营权继续混为一体，既会带来法理上的困惑和政策上的混乱，也会阻碍中国加速推进土地的流转和集中，阻碍土地适度规模化经营。 　　学界对此曾提出过一系列纾困思路：一是主张“做实集体所有权”，让集体经济组织成为事实上的土地所有权主体，农民承包集体土地要支付费用；二是主张实行“国有永佃”、“国有永包”，土地所有权收归国家所有，赋予农民永久租佃权；三是主张废除土地集体所有制，将土地所有权交给农民，实现所有权与使用权的统一；四是主张对土地承包经营权进行再分割，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，赋予经营权相对独立的权能。 　　在此次中央明确提出“三权分置”改革将成为未来中国农用地产权制度演变的大趋势之前，这种思路已获得了相对较为广泛的认可：早在上世纪90年代初期，一些专家和基层干部就曾提出“明晰所有权、稳定承包权、放活经营权”的提法；此外，在吉林、山东等地，为规避《担保法》、《物权法》关于土地承包经营权不能抵押的法律障碍，近些年来也从土地承包经营权中分离出了“国家补贴收益权”、“经营收益权”、“使用权”、“流转权”、“流转经营权”等，以此办理银行质押、抵押贷款。 　　在中央层面，于2001年中央18号文件中，已有意识地使用过“承包地使用权流转”的概念；而在2013年底召开的中央农村工作会议则明确提出：顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为土地承包权和经营权，实现两权分置并行。在此基础上，2014年初，中央1号文件提出：在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资；同年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关