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从多源流视角分析专车管理政策的制定 　　摘 要 伴随着专车行业的快速发展，“专车”问题变得日趋凸显。制定相关管理政策，规范专车良性发展显得刻不容缓。本文利用多源流分析模型，从问题流、政策流、政治流三方面对专车管理政策的制定进行分析，得出“政策之窗”已经开启的结论。 　　关键词 专车 政策制定 多源流分析模型 　　一、问题的提出 　　2014年以滴滴专车、一号专车、优步专车为代表的各类专车横空出世，它们以舒适的环境、合理的价格、人性化的服务、自由的选择、便捷的支付，改变着我们的出行方式。“专车”服务的诞生，很大程度地缓解了大城市打车难的问题，但是，随着专车行业的飞速发展，“专车问题”逐渐浮出水面，诸如出租车司机罢运、专车司机被罚、专车乘客人身安全等问题屡屡出现。因此，制定一个权威的专车管理政策来规范专车行业的运营显得迫在眉睫。 　　二、理论模型 　　多源流分析模型是由美国著名政策科学家和政治学家、密歇根大学政治系教授约翰?金登在其代表作《议程、备案方法与公共政策》一书中提出的。金登的多源流分析模型主要探讨了政策制定的前阶段――议程设立的过程。金登认为少部分社会问题能够进入到政策议程中，偶然性事件在其中发挥了关键的作用，他将偶然性事件系统划分为三条不同的源流：问题流、政策流和政治流，当三条源流在某个关键时间点上结合到一起，才能完成决策，这个汇聚时间点就是金登所谓的“政策之窗”，也可叫做“机会之窗”。 　　（一）问题源流 　　问题源流是指需要政府行动来解决的问题的觉察。金登认为，问题源流是阐释问题如何被确认，状态如何被定义为问题的。例如，问题的来源可能是政府关注的某些指标的变化，可能是一次危机，也可能是由公众的反馈以及预算的约束引起的。 　　（二）政策源流 　　政策源流是指政策建议产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程，换句话说就是知识与观点的积累、相关专家提出政策方案的过程，这个过程大多是在专业人员组成的政策共同体中发生的。 　　（三）政治源流 　　政治源流是独立于问题源流和政策源流而流淌的。在金登看来，它主要由诸如公众情绪、公共舆论、压力集团之间的竞争以及政府的变更等因素构成，他们都能对政策制定者在考虑政策问题时起到一定的作用。[1] 　　三、分析论证 　　（一）问题源流分析 　　“专车”服务发展至今，优步专车、一号专车、滴滴专车为了抢夺专车市场的份额而进行的“疯狂补贴战”从未停息过，这让原本定位在高档车、高品质服务、高价格的专车行业变得更加贫民化。这一变化受益的是广大群众，但同时也扩大了对传统出租车行业的压力，影响了出租车司机的利益。年内就发生了多起出租车行业集体罢运、出租车司机与专车司机对峙等群体性危险事件。此类问题的发生，一方面体现了出租车行业自身的垄断体系诟病；另一方面也是专车因“补贴战”而产生的行业定位偏差而放大的冲突。 　　专车是否是黑车、专车有无运营资格等问题一直困扰专车行业发展的热点问题。近日，上海一辆特斯拉汽车因从事专车营运被扣留，并处1万元罚款。类似的专车查扣事件一直在持续，据有关报道显示，北京地区已查处滴滴专车1211辆、优步专车170辆，上海从2014年11月至今也已查处专车非法客运案件199起。 　　专车服务的行业属性不明确，造成法律责任不明的现实问题。专车到底被定义为汽车租赁行业还是出租汽车行业，没有相关的法律法规可参考。在专车服务中，出现交通违法、交通责任事故时，在专车服务提供商、专车司机和专车乘客三方中，由谁来承担相关责任无法确定。[2] 　　专车门槛过低导致行业安全问题突出。专车服务网络平台对专车司机的审查较为简单，这导致大量私家车以挂靠租赁公司的方式或者直接参与营运，同时也有大量“黑车”变相加入专车行列，这些车辆的保险手续不一定齐全，车辆安全性得不到保障，车辆驾驶者素质参差不齐，在乘客权益保障方面存在着较大的安全隐患。 　　（二）政策源流分析 　　近期，武汉、上海、北京等多地对专车企业进行了约谈，针对专车行业的一系列敏感问题（如私家车接入专车平台、专车补贴恶意竞争的根）做出了相关规定，并已开始实施。 　　2015年1月，上海交通委在讲话时称，上海正在研究如何确定专车司机资质等问题。同月25日，上海市交港局长在上海市政协会议现场咨询活动上表示“互联网专车是未来方向，但必须依法合规。”2015年3月，交通部长杨传堂在接受采访时表示“私家车永不许当专车”。同月4日，交通部在接受中央人民广播电台专访时回应出租车专车之争：“将尽快出台指导意见。” 　　东南大学法学院副教授、交通法治与发展研究中心副主任顾大松接受《每日经济新闻》记者采访时表示，在全国难以一盘棋的情况下，建议专车监管仍应立法先行，尤其可以地方创新为主、分城市试运行。 　　从上述内容可以看出，专车