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从上海二手车牌新政看公共政策的规划 　　摘 要 私有客车额度管理是一个典型的从社会问题逐步进入公共决策问题的案例。为抑制过快上涨的二手车牌价格，上海市于2014年9月底出台新政，明确规定“在用客车额度不得擅自转让，持有人确需转让的，应当纳入统一的拍卖平台进行拍卖”。这反映了一个有为有效政府对社会问题的回应性、代表性和责任性。其次，新政的规划符合“卡普兰规划七原则”中的五项，在公正无偏原则和持续进行原则上存在争议。最后，该案例对后续政策的规划具有借鉴意义。 　　关键词 私车额度管理 二手车牌新政 公共政策规划 　　随着上海车牌中标率的急剧下降，俗话所说的“沪牌”俨然已经变成了一种既要投入大量资金、又需要超高运气的奢侈品。为此，上海市人民政府办公厅于2014年9月底正式出台《上海市在用非运营性客车额度管理试行办法》，明确规定“在用客车额度不得擅自转让，持有人确需转让的，应当纳入统一的拍卖平台进行拍卖”，并自2014年11月1日起施行，有效期至2016年10月31日。这已成为社会关注度非常高的一项公共政策。 　　一、新政符合一个政府有为有效的标准 　　从新公共服务理论的视角来看，所谓“有为有效的政府”即是具有回应性、代表性、责任性及可靠性的政府。而能否实现上述四个特性，则取决于政府如何制定和实施相关的公共政策。伯纳德?曼宁等人认为：如果一个政府在制订公共政策时能参考公民的偏好，那么这样的政府就是具有回应性的；[1]同时，如果公民可以通过现行的公共政策来判定政府是否保障了他们的利益，并且具有合法有效的反馈手段来实现保留优秀的、撤职失败的，那么这就是具有责任心的政府。 　　从1994年开始，上海对中心城区（外环线以内区域）新增私车额度实行投标拍卖的方式，以此达到控制新增机动车总量、缓解交通拥堵的目的，这一政策开创了国内城市“限牌”先河。[2]依据原有的拍卖政策，上海私家车车主可以通过以下两条途径拥有上海车牌：一是走国拍行的拍卖程序。二是从二手车牌市场购买，而其转让费一般高于当月拍卖成交均价。 　　上海新牌拍卖价格近年来持续走高，从最初不到1万元已涨到2013年3月的91898元，成为历史最高价。[3]一张牌照抵得上2辆普通国产家用小轿车，确实可以称得上是“史上最贵铁皮”。居高不下的价格也推高了民怨之声，可以说“倒逼”上海政府出台了“警示价”制度――实为通过技术手段限制价格过快上涨，强行将车牌拍卖的增速拉下来，于是2013年下半年以来上海的车牌拍卖价在稳定在7.4万元左右进行小幅波动，仅10月份价格突破8万元。 　　然而，与价格走高形成鲜明对比的是中标率持续低下――2014年7月上海私人轿车额度拍卖投放量为7400张，参与竞拍的人数达到了136098人，[4]中标率仅5.44%，为上海开始实行私车额度拍卖制度以来的最低点。当通过拍卖程序获得车牌的可能性越来越少，大量车主们转而改走第二条路，即在二手车牌市场购买车牌，这个市场也因此迎来了爆发式增长，一张二手车牌最高可以卖到12万元。 　　对于上述问题，上海市政府一方面依然实行限价拍卖；另一方面积极研究新政。表明了市政府回应了民众的需求，代表了多数民众要求改变现行牌照政策的需求，承担了政府应承担的维护车牌市场稳定的义务，履行了职责。切实履行了一个有为有效政府的回应性、代表性和责任性。 　　私有客车额度管理是一个典型的从社会问题逐步进入公共决策问题的案例。当“私人客车额度”成为一种特别的稀缺资源，社会问题就变为公共问题，经过放大后成为全社会的公共议题，最后由政府相关的职能部门进行公共决策分析。公共决策是公共组织干预私人生活的行为，这是公共决策最核心的特征。[5]因此，在其他三、四线城市可以经管理部门备案后自由进行的私车购买和行驶行为，在上海从“行政备案”级别上升到了“行政许可”级别。 　　无论是1994年开创“限牌”先河、2013年划定拍卖“警示价”还是2014年的“二手牌纳入平台”新政，政府始终是通过公共决策来实现其导向、调控、分配和象征性四大功能。[6]按照市交通委负责人的说法，一、二手车牌“并轨”是车牌竞拍管理的储备政策之一，[7]主要是在二手车牌价格持续被炒高，同时沪牌竞拍的中标率又不断下跌的情况下，才抉择了该方案。 　　二、新政符合“卡普兰规划七原则”中的五项原则 　　公共决策的规划设计需要按照一定的原则进行，以保证决策沿着正确的方向前进。亚伯拉罕姆?卡普兰把公共决策的原则概括为七条。将二手车牌新政对照卡普兰的规划七原则，笔者认为其符合其中的五条。 　　第一，紧急处理原则。本次出台的二手车牌管理新政，是在紧锣密鼓出台车牌竞拍“警示价”、临时居住证人员不能参与车牌竞拍、参与竞拍需持有驾驶证等举措后的又一个新政，是针对上海私车牌照竞拍价格“过快上涨”的一个目标清