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农村组织与农地制度研究蹑虽圈 现行土地征用制度的理性反思 钱忠好 摘要：我国现行土地征用制度存在土地征用目标泛化和征地补偿标准偏低等缺陷，并侵 害了农民的土地权益。中国农民缺乏维护自身利益的土地权力基础和组织保障、中国政府特 别是地方政府具有侵害农民土地权益的利益冲动、公共利益界定和征地补偿标准制定技术上 的困难等导致农民土地权益屡遭侵害。明确界定公共利益，规范政府土地征用行为；提高土 地征用补偿标准，完善土地征用补偿机制；赋予农民国民待遇，完善社会保障体系；建立有 效约束机制，避免政府暴力潜能等有助于规范政府土地征用行为，切实保障农民土地权益。 关键词：土地征用 土地权益政府农民 现行征地制度的内在缺陷 土地征用是政府为了公共利益的需要而依法强制地取得他人土地并给予补偿的行为。在许多国 Barlowe，1989)。由于政治活动家有一种天 家，土地征用权被看作是政府与生俱来的权力(Raleigh 然的倾向去扩展政府行动的范围和规模，政府往往具有滥用和泛化土地征用权的天然倾向，因此，各 国政府普遍对土地征用权的行使进行了必要的限定。如美国法律规定，行使土地征用权一必须限于公 共用途、适量征用，二必须以合理的市场价值或买者愿意支付、卖者乐意接受的价格给予公正补偿 (刘书楷，1998)。 我国现行的土地征用制度发端于计划经济时代，目前已初步形成以《宪法》为基础、以《土地管 理法》及相关条例为中心的土地征用制度法律体系。《土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建 设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地 和国家征用的原属于农民集体的土地”；第十届全国人民代表大会第二次会议修改的《宪法》规定， “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但现行土地征 用制度安排在保证国家社会经济发展所需土地的同时，存在着土地征用目标泛化和征地补偿标准偏低 等缺陷，并在一定程度上侵害了农民的土地权益。具体表现在： (一)土地征用目标泛化，严重侵害农民的土地权益 虽然我国《宪法》、《土地管理法》明确规定土地征用须以公共利益需要为目的，但相关法律不仅 未对公共利益做出明确的界定，而且将征地范围从公共利益需要扩大到包括非公共利益需要的一切用 地项目。曲福田等的研究表明，某省11个县1992年200个最大的用地项目中，属于公共事业的仅有 42项，而以赢利为目的的公司、企业高达148项，其中房地产项目35项(曲福田，1997)。公共目 的或公共利益限定不足为政府滥用土地征用权创造了条件，导致国家土地征用行为缺乏规范，进而侵 害农民的土地权益。 (二)土地征用补偿标准偏低，侵害农民的土地经济利益 土地征用中，特定个人为了社会的公共利益做出了特别牺牲，为此，应该给予他们公平合理 423 的补偿。因此，与公共利益相对应，对土地被征用者给予合理补偿构成政府行使征用权的另一限 制要件。 我国现行法律法规规定，土地征用补偿以农业生产平均产值为补偿依据。《土地管理法》规定的 征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。但是，我国土地征用补偿标 准偏低：其一，工农产品价格剪刀差的存在使运用“倍数法”确定的土地征用补偿标准偏低。任浩等 (2003)的研究表明，剪刀差修正前的农地收益价格仅为修正后价格的40％左右，修正后的土地补偿 价格只相当于农地价格的2／5，用补偿倍数法计算的征地补偿仅仅相当于农地价格的1／5；其二，正 如众多研究指出的那样，土地之于农民不仅具有生产性收益，而且具有非生产性收益(钱忠好， 2003)，仅仅按土地生产性收益对被征地农民进行经济补偿是一种不完全补偿；其三，按照现行法律 规定，土地征用补偿费的第一项给集体经济组织，第二项给安置单位，给农民个人的第三项在大多数 地区又被层层截流，农民所得甚少；其四，现行土地征用按土地原用途对农民进行补偿、以农民生活 在农村为补偿背景，这是要求被征地农民以农业收入生活于城镇之中，有失公平。