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第十三章 中央政府与地方政府的财政关系 ——预算管理体制 第一节 中央政府与地方政府的财政关系的一般分析 中央与地方政府财政关系 人类历史进入国家形态为中央和地方关系的产生提供了必要条件；国家地域的扩张、人口的增加，以及国家职能与活动范围的增多，又为中央与地方关系的存在提供了充分条件。 从整体上看，中央与地方的关系问题，是关系到一个国家稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡的大问题。 中央与地方关系的实质是集权与分权的关系。 如何正确处理中央与地方的关系，说到底就是如何正确处理集权与分权关系的问题。历史证明，过度集权与过度分权都有碍于经济社会的正常发展，都是不可取的，关键在于寻找集权与分权的度即均衡点，并使之规范化、法律化。当然，这个度或均衡点应该是一个弹性区间，其最低限度应该是不危及一个国家的统一。 中央与地方政府的财政关系是中央与地方关系的伴生物。 可以说，有了中央与地方的关系，就有了中央与地方的财政关系。中央与地方的财政关系是中央与地方关系在财权、财力分配及其相互关系上的体现。换句话说，中央与地方的财政关系即中央政府与地方政府及地方各级政府之间财权、财力分配及其所形成的相互关系。 正确处理中央与地方政府的财政关系必须遵循以下几个原则： 与事权划分相适应的原则 中央与地方之间事权的划分一般遵循效率、公平两个原则。这就是说，某项事权或社会经济活动归哪级政府，取决于哪级政府承担该项事权或社会经济活动在资源配置上更具有效率，在投入分配上更体现公平，在稳定经济上更加有利。一般说来，各级政府事权的界定通常是根据公共产品的受益范围来确定的。属于全国性公共产品的提供归中央政府，属于地方性公共产品的提供归地方政府。 与地区间协调发展的要求相适应的原则 一个国家内部各个地区间均衡协调的发展是经济和社会全面发展的客观要求。然而由于自然的、历史的、地理的以及传统的多方面原因，一个国家内部各个地区间往往存在经济实力或财力上的差距，有的甚至差距很大。这种差距显然制约着经济和社会的全面发展。为此，在处理中央与地方政府财政关系的时候，就必须采取政府间转移支付制度，协调各个地区间的财力，均衡各个地区的财政地位；同时，这也体现了中央政府的宏观调控意图。 分级管理的原则 所谓分级管理，是指各级政府间的财政相对独立，各级财政都在法定条件下管理本级财权、财力，以支定收，自求平衡，实行一级政权一级财政一级预算主体。这是正确处理中央政府与地方政府以及地方各级政府间财政关系的基本保证。 预算管理体制的内容 中央和地方政府间财政关系的载体或具体形式就是预算管理体制。所以说，预算管理体制是处理中央政府与地方政府以及地方各级政府间财政关系的制度和办法的总称。它的主要内容包括：1、确定预算管理的主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算管理主体。2、预算收支的划分原则和方法。3、预算管理权限的划分。4、预算调节制度和方法。 我国预算管理体制的沿革 新中国成立以来，伴随着政治经济形势的变化，中央与地方的财政关系围绕着地方政府预算是否构成一级独立的预算主体这个核心问题，先后实行了统收统支；统一领导、分级管理；划分收支、分级包干等三种预算管理体制。 统收统支的预算体制 是指全国各地组织的财政收入如数上缴中央，而各地所需的支出基本上由中央财政拨款支付，财政收入与财政支出间不发生直接联系的一种预算体制。它的基本特征是收支两条线。 从1953年到1979年期间，我国基本上实行的是统一领导、分级管理的预算体制。 这其中包括：1）从1953年起，在财政预算体制上实行中央、大行政区和省三级财政，后来撤销了大行政区财政预算，增设县级财政预算，实行中央、省、县三级财政管理，并且在划分中央与地方财政收支上实行分类分成办法。2）1959年至1970年和1976年至1979年实行“总额分成，一年一定”的办法，当然其间也包括从1961年开始重新集中财力财权的措施。 统一领导、分级管理预算体制的典型特征是： ）在中央统一政策、统一计划和统一制度的前提下，按国家行政区划来划分预算级次，实行分级管理，原则上是一级政权，一级财政预算；在分级管理体制下，地方预算的收支支配权和管理权相对较小，并不构成一级独立的预算主体。 按中央政府和地方政府的职责分工并按企事业和行政单位的隶属关系确定各级预算的支出范围；体制有效期为“一年一定”时，由中央确定地方的支出指标；体制有效期为“几年（3-5年）不变”时，一般以十年实际执行数作为预算年度的支出基数。 主要税种的立法权、税率调整权和减免权集中于中央，并由中央确定地方的收入指标；全部收入分为固定收入和比例分成收入，由地方统一组织征收，分别入库，为调动地方和组织收入的积极性，有时对超收部分另定分成比例，使地方多收多留。 由中央统一进行地区间的调剂，凡收大于支的地方