行政课责与地方治理能力的提昇-南华大学.docVIP

行政課責與地方治理能力的提昇( 陳志瑋** 【摘 要】 在台灣，隨著地方政府自治權限提高、行政首長面對選舉壓力、住民權利意識高漲以及社區團體參與日趨活絡等因素，促使各地方政府莫不致力於治理能力的提昇，以改善整體服務產出與效能。然而，地方政府面臨的治理問題經緯萬端，尤其有關行政區劃現狀造成若干縣市規模太小、自主財源的不足，加上現存地方民主政治發展的沈痾，使得地方政府儘管致力於提昇治理能力的任務，仍無可避免地會面臨來自結構上的瓶頸。其中值得注意的一個面向在於地方治理結構所涉及的各種協調、合作與溝通關係。 就此，本文指出地方政府可從行政課責的層面著手，消極面得能矯正政策失靈，積極面則可藉由不同層面的課責要求，滋養組織成員的責任意識，進而強化治理結構中的合夥關係，提昇總體之治理能力。 關鍵字：行政課責、治理能力、民主治理、合夥 壹、前言 自一九九七年第四次修憲將省虛級化之後，原本憲法所保障的省自治地位不復存在，地方政府的組成主體遂由直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）組成，其中尤以縣（市）層級地位的提昇最為明顯。迨《地方制度法》於一九九九年公布施行，台灣地方自治法制化工程正式邁向新的里程碑，各地方政府在自治權限範圍內，各自推動發展各項文化、藝術、觀光、民俗、產業等政策與活動不遺餘力，無形中促成地方政府的良性競爭，也增加住民的參與活力，甚至逐漸塑造出各具特色的城鄉新風貌。在各級地方政府中，目前以直轄市與各縣（市）政府的政治經濟地位最為重要，同時在行政層級中也具有承上啟下的功能，故本文所探討的地方政府，將以直轄市、各縣（市）政府為討論標的。 由於地方自治權限提高、首長面對選舉壓力、住民權利意識高漲、社區團體參與日趨活絡等因素，促使各個地方政府必須致力於治理能力的提昇，以符合地方對於施政品質不斷提高的要求。然而，地方政府面臨的治理問題經緯萬端，尤其有關行政區劃現狀造成縣市規模太小、自主財源的不足，以及若干地方民主政治發展現實的沈痾，以致台北市長馬英九曾發出「競爭無力、治理無效、參與不足」的喟嘆。然而從更宏觀的角度來看，地方政府的治理問題還涉及不同政府之間的協調、合作與溝通關係，因此許多問題癥結可以進一步引申至垂直政府層級之間、水平府際關係與府會關係之間，對外民間部門之間，以及對內機關管理等複雜的課題，例如二○○三年SARS肆虐台灣期間，有關中央與地方，以及地方與地方之間的協力合作，就成為廣受矚目的課題。職是之故，如何提昇地方政府的治理能力，打破上下水平內外的界線，邁向協力式的組織之間關係，乃成為一項當務之急。 無論面對何種層次的治理課題、採行何種治理結構因應，責任的課求均扮演相當重要的角色，因為其可以消極地矯正政策失靈，亦可積極地藉由不同層面的課責要求，滋養組織成員的責任意識，進而強化治理結構中的人力資源面向，提昇整體治理能力。因此，本文擬以「行政課責」 (administrative accountability)為主題，將分析焦點放在不同的治理層次上，探討如何使行政課責和治理層次配套，以提昇地方政府的治理能力。本文首先分析行政課責與地方治理能力的關係，闡明兩者必須以民主治理為支撐基礎，才能在邁向協力式的組織之間關係時，係實現優質政府的理想，而非做為地方政府爭奪資源與政治地位，以及民選首長個人爭取個人政治前途的跳板。其次，本文提出透過行政課責來提昇治理能力的八項策略，希冀配合不同治理層次的課責需要，建構有別於過去單從行政程序進行控制的課責觀。第三，從當前許多治理任務皆涉及協力式的組織之間關係之角度來看，地方政府面臨著四個不同的治理層次，各自有著不同類型的組織之間關係與行政課責樣態，需要一一加以釐清與分析。 貳、行政課責與地方治理能力的關係 本文核心論點認為在民主治理的原則下，有效的行政課責可以提昇地方政府在四個不同層次上的治理能力，同時也將能適應當前環境的變化，增進地方政府在協力式的組織之間關係中的調適能力。基於上述論點，以下分從論述假定、分析架構，以及民主治理的條件，來闡述行政課責與地方治理能力的關係。 一、論述假定 從廣義的課責角度，行政課責只是諸多課責型態中的一環，但本文以行政課責這項概念來探討地方治理的問題，原因來自地方職能中有更多層面是和日常生活事務有關，因此民選首長的領導整個地方政府的方式，主要是在行政管理的範疇下，透過行政課責過程來完成任務的達成與績效的增進。所謂行政課責，是指行政機關內部，上級透過指揮命令體系對下屬成員或單位課以報告、解釋、答覆的義務，若有失職或未達成任務要求等情事，則可課以行政責任，給予懲戒或懲處。換言之，行政課責可以是一種機關內部控制的手段，遵循正式的課責機制，在法定條件下根據一定標準予以究責。另一方面，行政課責也可以是講究管理績效與政策產出，同時蘊含著對外部環境、政治過程等面向的重視，使