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基于“条块”构建新常态下的行政事业单位内部控制 　　摘要：行政事业单位内部控制规范颁布以来，各单位内部控制建设实施动力不足，多局限于制度建设，尚未形成全面、系统的内部控制体系。本文剖析了当前行政事业单位内部控制实施的困境，创造性地提出了基于行政管理体制的“条块”实际，构建新常态下行政事业单位内部控制。 　　关键词：条块 模块 行政事业单位 内部控制 　　行政事业单位内部控制作为行政事业单位制约和监督权力的有效方式和手段，是将制衡机制嵌入单位的内部管理制度中，融行政、管理、财务和会计系统为一体的组织管理结构、政策、程序和措施，进而形成决策、执行、监督相互分离、相互制约、相互监督的管理体系，以真正发挥制度管权、管事、管人的作用。党的十八大提出创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府，强调用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。结合实际，本文创新性地提出了基于行政管理体制的“条块”（“条”即由中央直属部委自上到下的一种指挥体制，“块”即以地方行政当局统管的某一区域全部的行政行为）特点，以“条块”为单位，构建新常态下的行政事业单位内部控制。 　　 一、我国行政事业单位实施内部控制的现状 　　 （一）内部控制意识薄弱，管理水平不高。现阶段，由于单位工作人员，尤其是单位负责人对经济活动风险认识不足，内部控制意识薄弱，相当一部分行政事业单位的内部管理仍存在：会计管理基础薄弱，费用支出缺乏严格控制;专项经费被挤占、挪用;私设“小金库”，违规发放津贴补贴;票据管理不严格，假发票问题严重;资产管理薄弱，重购置轻管理，只管账不管物，只使用不维护等问题。这些不良现象不仅给国家造成损失，也严重影响了行政事业单位的健康发展。 　　 （二）多数单位处于“制度”建设阶段，尚未形成完善的内部控制系统。财政部于2012年印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知，要求各单位自2014年1月1日起施行。但目前绝大多数单位的内部控制建设，尚处于针对某一项业务制定的单一管理制度阶段。内部控制制度建设应该是控制流程、控制机制的体系建设，需要梳理单位的每一项经济活动，查询风险点，确定可承受的风险范围，评估风险，采取有效的控制措施和程序，形成管控体系，并不断优化和完善。 　　 （三）缺乏具有独立性、权威性的监督机制，执行不到位。目前，我国多数行政事业单位缺乏独立的内部审计机构，或有内部审计机构但缺乏具有专业胜任能力的审计人员，有的单位内部审计工作甚至由财务部门或纪检部门兼任，内部监督缺乏独立性、权威性。由于人力、财力、物力条件限制，单位内部监督长期不到位，必然会导致部分综合素质不高的人员办事效率、效果低下，甚至滥用职权贪污腐败。 　　 （四）建设动力不足，进程缓慢。据不完全统计，目前我国行政单位约有30万家，事业单位约有126万家，行政事业单位队伍庞大是我国的一大特色。行政事业单位受托公共资源的取得、使用和管理的责任，其资金来源主要是财政资金，而行政事业单位属性与其所支配的公共资源、公共资金在没有直接的权属关系下，单位领导及其职能部门难以舍弃“相关特权”与“既得利益”，导致行政事业单位制定内部控制并组织实施的动力天然不足，进程缓慢。显然，这也是我国行政事业单位内部控制建设实施的瓶颈。 　　 二、以“条块”为单位构建行政事业单位内部控制的思路 　　 （一）加大行政事业单位内部控制制度的宣传力度。首先建议中央、省级政府牵头宣传与部署行政事业单位内部控制规范的实施，强调单位负责人是本单位内部控制的建立健全和有效实施的第一责任人，同时建议将内部控制的有效建设与实施纳入单位领导人的绩效考核中，增强单位领导人对内部控制规范工作的责任感和使命感。 　　 （二）以“条块”为单位实施行政事业单位内部控制。我国的行政事业单位主要是以承担的职能来实施“条块”划分，如财政、交通运输、卫生、教育等系统，每个系统内部职能业务属性、机构设置相类似，也就是系统内部的业务活动相近，其内部控制的对象相似。当前，我国行政事业单位迫切需要全面建设、实施内部控制，在各单位的人力、物力、财力有限的条件下，以内部职能相近的财政、交通运输、卫生、教育等“条块”系统为单位，集聚系统内部的精英，分析系统内部各单位共性的经济活动，梳理业务流程、查找风险点，明确办理业务各岗位的职责权限，形成系统的规章制度，并加以监控，内部控制的建设与实施将事半功倍。 　　 三、以“条块”为单位构建行政事业单位内部控制分析 　　 行政事业单位内部控制的目标是合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。基于内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五大控制要素，笔者以“条块”为单位，综合分析