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地方立法过度利益化法律规制初探 　　摘 要 伴随着《立法法（2015）》的颁布实施，地方立法主体日益增多，地方立法过度利益化问题也日益突出。地方立法反映地方利益是必然，但地方立法超越法律利益本质属性的过度利益化则是地方立法必须予以规制的。地方立法过度利益化法律规制是一个系统工程，包含着地方立法利益化程度评估机制、委托第三方起草地方立法草案机制、利益主体全程平等参与地方立法机制、地方立法过错责任追究机制、地方立法过错国家赔偿机制、上级人大审查批准机制等。 　　关键词 地方立法 过度利益化 法律规制 　　作者简介：李继承，广东伯方律师事务所律师。 　　中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-245-03 　　2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，使地方的立法主体在原有的省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会，民族自治地方的人民代表大会，较大的市和经济特区人民代表大会及其常委会，省、自治区、直辖市和较大的市、经济特区的人民政府等主体外新增加了设区的市的人民代表大会及其常务委员会、自治州的人民代表大会及其常务委员会和设区的市、自治州的人民政府。《中华人民共和国立法法》（以下称《立法法（2015）》）的修改增加了地方的立法主体，也是地方多年积极争取的结果。地方具有立法权，地方可以根据具体情况和实际需要，制定地方性法律，维护和促进地方发展。但毋容置疑的是，不少地方把立法权变为设置和维护地方的非法利益、侵权人民群众利益的工具，出现了设置乱收费、保护地方垄断、限制剥夺人民群众权利等地方立法。地方立法正在变成一种利益博弈。在地方立法主体越来越多、地方立法数量越来越多的情况下，必然面临地方立法主体追求的立法利益最大化、地方立法主体之间立法利益的冲突等问题。这些问题影响了我国法律的权威性、统一性，阻碍了法制的发展。全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰认为“当前立法的难度越来越大，部门利益、地方保护，各种既得利益群体，交织在一起，成为制约立法推进的重大因素” 。在此背景下， 探讨地方立法过度利益化法律规制无疑具有重要理论意义和实践价值。 　　一、地方利益与过度利益化的界定 　　马克思主义认为，利益是“社会化的需要，人们通过一定的社会关系表现出来的需要。利益在本质上属于社会关系范畴。社会主体维持自身的生存和发展，只有通过对社会劳动产品的占有和享有才能实现，社会主体与社会劳动产品的这种对立统一关系就是利益。” 按照马克思主义的观点来理解，地方立法利益是地方立法主体根据权限制定的地方性法规、规章对地方带来的需要。但这种地方所带来的需要须具有公正性、公共性的本质属性，否则这种需要就是邪恶的。如果表现在法律上，就是恶法。法律本来就是维护利益的工具，但法律维护的利益必须符合普遍的价值观，如公平公正、公序良俗。地方立法所维护的利益也是如此。国家赋予地方立法权，是为了地方更好的维护地方利益。但这种地方利益是正当利益。地方利益本来属于中性词，一般必须在其前面加上确定性质的定语才能表达地方利益的褒义贬义意思。如张勋祥认为，“利益本身具有公共属性，地方立法中产生利益倾向的利益，脱离了公共利益属性。表现为主导立法进程、借法扩权、借法逐利以及为相对人设置较多的义务规范等，导致不正当的地方利益和部门利益。” 当中，作者就把地方利益视为中性词，其在“地方利益”和“部门利益”前面添加了“不正当”才确定了“地方利益”和“部门利益”的贬义意思。如果单从“地方利益”这一词语来理解，地方利益并不绝对是非法的，地方利益也应该包含合法的地方利益。但多数法律学者研究的语境中，地方利益、部门利益、集团利益具有贬义性质。为了能更好的保持“地方利益”一词的词义词性，本文中的“地方利益”属于中性词。把地方立法中超越法律利益本质属性的利益定义为过度利益化。 　　二、地方立法过度利益化法律规制的必要性 　　从立法权、司法权、行政权的产生顺序来看，是先有立法权，后通过立法赋予司法机关司法权、行政机关行政权，由此可见立法权的权限极大。但是权力越大，约束难度更大，防范权力滥用更加必要，特别是现在地方立法主体和立法数量猛增的情况下，更要防范地方立法异化为地方保护主义的工具。地方立法极有可能借助公权力的形式，去建立和维护地方非法利益。一旦如此，地方非法利益受到了保护，就会牺牲社会公平正义、大众利益甚至国家利益。相对于私下的权钱交易，地方立法通过制定地方性法规、规章谋取非法利益，其以程序合法化来维护非法化，所带来的危害性也更大、更深远。2008年商务部爆发的条法司官员在有关外资法律和投资法律的制定和修改中为某些利益集团谋取利益的案件就具体而深刻地说明了这个问题 。地方立法必然追求地方利益