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地方治理现代化视野下公共政策制定的原则及价值导向 　　【摘要】在国家治理现代化的背景下，地方治理现代化进程的推进对于公共政策的制，定原则和价值导向都提出了新的要求。本文结合地方治理和多中心治理理论认为公共政策制定应当遵循相互信任包容、多元参与、资源分配的公平公正的准则；同时，在公共政策的导向上应注重更广泛的利益受益群体、注重发展多方面指标的协调以及建立以民主、公平、效率等多元的价值取向体系，从而使地方政府制定符合治理要求的理性的公共政策，促进地方发展。 　　【关键词】公共政策；地方治理现代化；政策制定 　　一、引论 　　国家治理体系和能力的现代化是一个系统和统筹性的概念，其最终要在地方治理的区域背景中呈现出来，因此推进国家治理现代化实际上需要依靠地方治理现代化。而地方治理的本质问题是如何公平公正的配置公共资源、分配公共利益的问题，其本身就是一个发展和分配的政策过程，因此十分有必要在地方治理现代化的视野下探讨公共政策的制定原则及价值导向问题。 　　（一）地方治理理论 　　根据全球治理委员会的经典定义，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。美国学者文森特?奥斯特罗姆等人创立的多中心治理理论对地方政府的公共物品供给颇具启发性。该理论认为，“多中心”意味着存在许多形式上相互独立的决策中心。这种决策体制能够以一种一致的、互动的和可预知的行为模式连续发挥作用。 　　地方治理是在一定的地理空间内，依靠包括政府机构在内的多元主体所组成的网络体系来共同回应公共需求、解决社会问题、实现公共服务、完成公共事务管理的过程。理想的地方治理模式包含以下以下特征，一是有包含多元主体参与决策的网络体系，二是以回应公共需求实现公共利益为主要使命。而地方治理现代化的过程则包含地方治理体系和治理能力的现代化。地方治理体系现代化是指政府与市场主体、社会主体在保持独立性的前提下相互协作，建立的紧密、有效的协同体系；而地方治理能力的现代化则是能够通过合理制度化的安排和科学公共政策公平、公正的分配公共资源和利益。 　　（二）地方治理理论和公共政策 　　地方治理也对地方政府的政策能力提出了要求，因为无论是促进地方发展还是解决社会事件，治理的方案和结果最终都要体现在公共政策上。反过来讲，公共政策的精神及其制定的原则和程序都体现着地方政府的治理能力，如问题认定能力，方案规划能力等等，只有做到科学、民主、公平、透明的公共政策，才符合地方治理现代化的要求，才能够更好的实现公共利益，推动地方发展和社会风貌的整体转变，进而向国家治理现代化迈进。因此可以说，地方治理现代化和公共政策紧密相连，密不可分。 　　另外，从公共政策的制定过程来看，理性、科学的公共政策少不了政府与公民的信息交流、民主协商甚至是共同决策。公共政策制定过程中的公民参与实际上也是治理理论精神的体现，是实现科学治理的重要一环。 　　二、地方治理现代化的内在要求 　　根据地方治理理论来看，地方治理现代化实际上对政府、市场、社会等主体都提出了相应的要求，也正是这些要求，决定了公共政策的制定原则。 　　（一）社会氛围的信任包容 　　信任是社会资本的重要形式之一，是产生成功集体活动的重要基础，因为没有信任就没有合作。郁建兴教授认为，最复杂的信任系统出现在合作治理中，网络系统中没有信任就不会有合作，治理也会失败。因此，地方治理现代化首要的要求就是相互信任，只有信任，主体之间才能协同合作达成目标，而不是暗中博弈、相互猜忌、各自为战。但相互信任并不只是治理主体单方面努力就可以实现的，因为治理现代化强调的是“社会大部分的人决定社会大部分人的公共利益”，大部分人涉及了多方面的利益主体和全体民众，这就需要整个社会建立信任包容的氛围，以此为地方治理现代化乃至国家治理现代化提供社会资本方面的基础。 　　（二）公共事务的多元参与 　　良好的中国地方治理，既需要有力高效的政府，也需要一个较强自主性的社会力量。市场经济的繁荣激发了多元的价值需求，而单一的治理主体难以有效的应对纷繁复杂的公共事务。因此地方治理现代化就要求政府和其他参与主体形成开放灵活的治理体系，从而回应社会的不同的价值需求，可以说，地方治理和传统管理模式的最大区别就在于参与主体的范围和广度。其次，受计划经济体制和官员晋升体制的影响，地方政府的“以经济建设为中心”也忽视了其他方面的协调发展。近些年来，一些地区虽然经济指标令人惊讶，但其在社会治理、环境保护方面都违背了区域内群众的基本要求，从而导致群体性事件频发，治理成本加大，影响了地方整体发展绩效。地方治理现代化所