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保障现代服务业发展的用地政策支撑体系研究 　　摘 要：现行土地政策不仅对现代服务业发展的用地空间保障不足，而且存在诸多政策性障碍，不利于现代服务业大发展，需要从优化土地规划、计划，完善差别化供地政策，强化存量土地用途变性处置政策创新，探索基于区位而非产业性质定价的产业用地供应新机制等方面构建保障现代服务业发展的用地政策支撑体系，切实提升土地政策参与宏观调控的应用作用。 　　关键词：现代服务业；土地政策；用地保障 　　一、问题的提出 　　现代经济发展趋势表明，加快现代服务业发展，提高服务业在三次产业结构中的比重，是推进经济结构调整、促进经济增长方式转变、实现经济社会现代化的必由之路。我国当前已步入加快发展现代服务业的重要阶段，大力推进现代服务业发展和服务业型经济结构建设，客观上需要相应的用地空间支撑。然而，长期以来“重工业轻服务业”发展状况，使得当前服务业发展不仅在存量土地资源拥有上先天不足，而且在获得新增用地空间上也处于劣势，当前各地工业用地占地、供地比重仍然居高不下，不仅加剧了土地资源的紧张局面，也较大程度上挤占了服务业发展的用地需求，加之现行土地政策缺乏对服务业发展的足够支持，使得发展服务业的用地环境难以得到显著改善，客观上需要建立起一套有利于现代服务业发展的用地政策支持体系，切实保障和促进现代服务业健康发展。有鉴于此，本文通过对我国现行服务业用地政策的系统梳理，分析我国当前现代服务业发展用地保障面临的问题及障碍，探讨提高现代服务业用地保障能力的对策措施。 　　二、现代服务业发展用地保障面临的主要问题及政策障碍 　　（1）各业用地需求竞争激烈，现代服务业用地供应总体不足。加大现代服务业用地供应，是支持和促进现代服务业发展的根本前提，但由于受长期“重工业轻服务业”的传统思维定式以及现行产业政策导向影响，目前各地往往仍将保障工业用地需求置于优先地位。工业企业过多占用土地资源，必然挤占服务业发展用地需要，造成现代服务业用地需求保障总体不足；也加剧了土地资源的紧张程度，造成土地价格的过快上升，从而使服务业发展更加艰难的境地。另外，相比于工业用地而言，当前无论是地价、土地税收、产权管理等方面均尚未建立起对现代服务业发展有效的支持或优惠政策体系，因而总体上不利于作为新兴产业、朝阳产业的现代服务业的发展壮大。 　　（2）现代服务业用地定性困难，“2.5产业”适用土地政策不明晰。我国现行土地制度依据不同行业土地使用性质差异实行分类管理，执行不同的供地政策。例如，土地出让年限存在商业40年、工业50年、居住70年之分，供地方式存在划拨、出让之分，其中经营性用地还执行招标拍卖挂牌出让。这种分类管理政策在产业发展单一、产业分界比较明确的情况下较具合理性，但在当前二、三产业日趋融合的趋势下，不仅原先依附于制造业的一些生产性服务，如产品研发、工业设计、物流管理、营销网络等发展迅速，而且不断从制造业中分离出来形成专业化的服务性企业；同时，一些服务业也附带有一些物质产品的制造业务，致使二、三产业之间的界限日益模糊，即出现诸多的“2.5产业”。“2.5产业”的用地性质难以与《城市用地分类与规划建设用地标准》《土地利用现状分类标准》等用地分类标准相对应，致使用地管理实践无法确定其适用的供地政策。例如，文化创意产业、物流、研发等生产性服务业用地到底是工业、科研教育还是商业用地无法辨别，如认定为工业用地，容易驱使一些企业以各种名目或借口享受工业用地政策优惠，扰乱正常的土地市场秩序；如认定为商业用地，又不符合实际。因为物流、研发等生产性服务业，以及与民生改善关联较大的公共服务业，往往具有一定的公共物品性质，不仅盈利水平相对较低，竞租能力低；而且往往具有战略性、基础性、民生性等特点，理应是土地政策加以优先支持的领域。若简单的归为商业用地，必将使得这类服务业企业用地成本较高，不利于这些新兴产业的发展，也与国家鼓励发展现代服务业的大政方针不相吻合。同时，“2.5产业”涉及的产业门类众多，每一门类的用地特点和用地条件要求也不尽相同，各地块的开发条件差别较大，导致供地管理实践中对具体地块规划指标条件设定、适用的土地使用标准体系等也不明晰，影响实践操作。 　　（3）现行土地用途变性管理政策对利用存量建设用地支持现代服务业发展存在巨大障碍。现代服务业用地具有明显的城市中心区位指向特征。通过将城市建成区内原有存量土地特别是工业企业逐步迁出并转移至城市边缘地带，进而将腾退出来的土地或厂房用以发展现代服务业；或鼓励工业企业通过自身产业提升和产业链延伸，转变经营主业发展现代服务业，是保障现代服务业发展空间的重要路径。但这种用地空间置换必然导致土地用途变性，即原工业用地性质转变为商服、办公等用地。但根据我国现行有关法规政策，经营性用地的用途调整一般需要进行土地收