政府治理形态嬗变的博弈分析..docx

政府治理形态嬗变的博弈分析一、问题的提出长期以来,在刚性的行政区划基础上形成的闭合式的“行政区行政”①,与按行政条块组织经济的经济管理体制相结合,成为一种位居主流和成熟的政府治理模式。然而,近些年来,随着全球化、信息化,特别是区域经济一体化等复杂社会生态所引发的行政区划内大量社会公共问题的日益“外溢化”和“区域化”,传统行政区行政的治理模式已越来越陷入“治理失灵”的困境,于是一种新的公共行政治理模式即区域公共管理治理模式②便应运而生。20世纪80年代以来,以分权让利为主线的市场化改革在充分调动地方政府发展经济和参与市场竞争的积极性的同时,也导致了地方政府间的恶性竞争,产业同构、地区封锁、地区大战层出不穷,甚至出现区域公共问题“霍布斯丛林”的局面,显然这一状况与区域经济一体化的进程是背道而驰的。换言之,区域公共问题的日趋严重已成为区域经济一体化发展的最主要障碍,而在行政区行政的治理模式下,各地方政府往往囿于局部的地方利益,对区域公共事务和公共问题采取“不作为”的态度。从现行的行政体制层面看,由于缺乏超越各地方政府的区域性合法性权力,在区域公共事务的管理上出现权力真空和治理盲区,难以达到区域公共事务的有效治理,更何况各地方政府都寄希望于“搭便车”,即都不想付出治理成本,却坐享治理绩效,结果必然是区域公共物品供给持续性不足、诸侯经济、地方保护等现象丛生。加之中央政府与地方政府之间存在严重信息不对称,中央政府获得信息的成本巨大,使得中央政府在协调各地方政府冲突时,往往缺乏足够的信息收集量而处于“理性无知”①的局面,于是区域公共物品的供给、区域公共问题的解决仍主要依赖于地方政府。更有甚者,一些地方政府往往借机维护地方利益,不惜损害区域整体利益,这不仅致使区域公共问题难以有效解决,而且会侵害区域经济一体化内在的互利互惠原则,造成区域公共问题持续滋生的恶性循环。因此,区域公共管理的制度创新愈来愈成为政府面对区域经济一体化的有效回应和必然选择,是对传统的主流政府治理模式的重大变革。其内在逻辑并非纯粹地建立一种理想的公共管理体制,而是希望通过培育区域公共管理制度,最大限度地提高区域经济的发展水平。区域公共管理介于中央政府的宏观管理与地方政府的微观管理之间,其合法性权力主要来源于中央政府的让渡和地方政府的上交。二者的权力让渡和上交主要基于以下三个前提条件: (1)对区域公共管理体制有比较充足的认知能力和水平; (2)面对日益滋生的区域公共问题,有比较高的治理意愿; (3)对区域公共管理的治理绩效,有比较好的预期。这并不意味着区域公共管理机构会成为一级政府机构。新制度经济学认为,交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间的关系,必然会使交易费用增加;而既不要第三方的介入,又不能单纯依靠中央政府高成本的宏观调控,区域公共管理方式提供了一种长效机制,作为中央宏观调控职能的一种有效的局部替代方式,它有利于节省中央政府宏观调控的成本,降低交易费用,破除时间的滞后性,而且区域公共管理主体的内部调控也能在很大程度上破除政策执行上“代理违背”的博弈困境。作为一个极其复杂的制度变迁过程,区域公共管理的形成不是原有制度结构中个别制度安排的局部调整或改变,而是整个制度结构的全面改造;也不是对现行制度规则的运行过程的微调,而是全部行政管理秩序和经济秩序的战略性变革,这必然涉及价值系统、政治系统、经济系统和社会系统的调整和改变。与此同时,由于区域公共管理在我国的推行其实是一种后发外生型的强制性制度变迁而非完全的诱致性制度变迁②,它要求政治、经济、社会、价值各个系统在较短时间内适应并接受原生型现代化国家在很长时间内孕育自发的这种制度,而这一适应过程又必然伴随着各利益群体之间的相互博弈,其间的难度和变数可想而知。可以说,上述各个系统之间及其内部的博弈过程和博弈策略,对区域公共管理在我国推行的广度和深度起着深层次的决定作用。本文从这个新视角入手,在制度变迁中以博弈论作为基本分析工具,考察各系统在政府治理形态嬗变过程中的相互作用关系,以期对这一嬗变过程有一个更为清晰地把握,并对可能出现的博弈困境给出相应引导性对策。二、多重博弈过程及相关引导性对策在政府治理形态从行政区行政向区域公共管理制度的变迁过程中,若要避免出现博弈困境,降低制度变迁成本,就必须依据中国国情,对不同利益群体的博弈策略作出准确的分析,预见到可能出现的博弈困境并提出化解之策,使这种多重博弈趋于“正和博弈”而非陷入“囚徒困境”,更应避免因累加的博弈困境导致制度变迁进入低效率的“锁定”①状态。因此,细致考察各个系统之间及内部的具体博弈过程及策略选择是非常有必要的。限于篇幅,本文着重探讨治理理念的博弈、中央政府与地方政府的博弈、地方政府之间的博弈等几种较有代表性的博弈关系。(一)治理理念的博弈行政区域的法定界分(行政区