中国农村社会养老保险制度变迁与政策评价..docVIP

中国农村社会养老保险制度变迁与政策评价 张正军 苏永春 (西北大学公共 管理 学院，陕西西安 ，710127) 摘 要 ：“十二五”规划纲要 中明确提 出要健全覆盖城 乡居 民的社会保 障体 系，着实 实现新型农村社会养老保险制度全覆盖也随即提上 了发展 日程 。本文通过对我 国农村 社会养老保险制度的发展脉络进行解读，从制度变迁的视角对这一政策进行评价，分析 政策遭遇 困境的原 因，重点分析新型农村社会养老保险制度存在的缺陷。 关键词：农村社会养老保险；制度变迁；政策评价 一、 制度变迁 ：我国农村社会养老保险制度的演进过程 (一)新 中国成立初期(主要指计划经济时期) 新中国成立初期 ，党和国家为 了保障农 民的基本生活需要 ，保证农 村的社会稳定和农业生产的顺利进行 ，制定了一系列的保障政策措施 。1950年 的《土地改革法》使广大农 民群众有地可耕 ，农业生产力得到了迅速的恢复与发展 ，农民生活水平显著提高。与此 同时，农业互助组和初级：农业合作社成为 了解决 当时农村“鳏寡孤独 ”者生活贫 困的主要方式 。1956年前后 ，我国广大农村在建立的农业互助组和初级农业合作社 的 基础上普遍开始并逐步建立起 了高级农业合作社。时年的6月通过了《高级农业合作社示范章程》，该章程规定 ，合作社对于“缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力 、生活没有依靠的老弱孤寡 、残疾社员 ，在生产和生活上给予适应的安排和照顾 ，保证他们吃 、穿和烧柴供应 ，保证年幼的受教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有指望 。”从此 ，基于集体经济基础上的农村“五保”制度得 以确立 。1962年 9月 ，中共八届十中全会制定发布 了《农业六十条》，其中规定 ，生产队可以从可分配的总收人中每年扣 留不超过 2％ ～3％的公益金 ，作为社会救济款对于老 、弱、孤、寡 、残疾社员进行生活补助 。1964年增加 的“保医”、“保住 ”等内容进一步完善 了“五保”制度。这是社会主义优越性的初步体现 ，但是 由于当时经济发展水平的制约 ，社会化程度低 ，没有 国家财政的支持 ，保障水平低 ，农民生活依然非常困难。 (二)改革开放后的发展和衰退期中共十一届三 中全会的胜利召开 ，我 国农村也拉开 了改革的序幕 ，与此 同时 ，农村社会保 障制度建设也 进入 了初步探索时期 。农村推行家庭承包责任制的改革导致的集体经济的瓦解使传统的以集体经济为基础的养老保障制度面临了严重的挑战。为了解决筹资困难等问题 ，少数农村开始探索实行退休金养老办法 。 1．初步探索时期 1978年，中共十一届三中全会通过了《农村人民公社工作条件(试行方案)》，方案中规定：“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度。”据不完全统计 ，截至 1982年 ，全国已有 11个省市的近 3457个生产 队推行了养老金制度 。方案中还对享受养老金待遇 的条件进行了规定 ，即参加集体劳动满 10年以上 ，年满 65岁得男社员和 60岁 的女社员均可享受养老金待遇 。养老金待遇标准一般为 l0元 一15元 ，最高可达 20多元 ， 当时约有 42万人左右的农民领取 了养老金。养老金来源主要由生产大队和各生产队按比例分担，且从队办企业利润和公益金中支付。 2．开始试 点阶段 (1986—1991年 ) 1986年 1O月，国家第七个五年计划提出了要“建立 中国农村社会保障制度雏形”的任务 。同年 ，民政部 向国务院递交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，开始探索建立我国的农村养老保险制度， 确立 了一系列农村社会保障制度建设 目标 ，其中包括农村社会养老保险，并与 1987年下发该报告 ，开始着手 试点工作 ，加快了各地建立农村社会养老保险制度的步伐 ，初步形成了了以乡镇企业职工为主的农村社会养 老保险制度。1991年 6月，民政部制定 了《县级农村社会养老保险基本方案》(草案)，试点工作在山东牟平 等 5个县市正式进行 。 3．着手推广阶段 (1992—1998年) 在总结了近五年的试点经验以后，1992年，民政部正式出台了《县级农村社会养老保险基本方案》。方 案 中确定 了“从我国农村的实际出发 ，以保障老年人基本生活为 目的；坚持资金个人缴纳为主 ，集体补助为 辅 ，国家予以政策扶持”的指导思想 ，从此农村社会养老保险制度开始在各地逐步推进 。1993年 ，随着“建立 农村社会养老保险管理机构”方案的审批通过 ，各种规章制度与操作方案也陆续 出台，继而各地方政府也相继颁发适应其 区域特征的规范性文件 ，农村社会养老保险工作在全国推广 。1994年 一1995年政府先后下发 《关于保持社会养老保险管理体制稳定的通知》、《关于进一步做好农村社会养老工作 的意见》，以规范和指