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PPP与政府采购 前言：PPP模式持续升温，但与现有的招标投标、政府采购、特许经营等应如何衔接，及配套制度设计及安排，还需要进一步探索和思考。 自2013年底财政部正式将PPP模式作为深化改革的抓手以来，PPP模式持续升温，在各地政府尤其是财政系统中受到空前关注。财政部和亚行在洛阳和哈尔滨开展的关于PPP的培训安排及试点项目更为各地了解PPP及有效运用PPP，起到了非常好的示范引导作用。国家发展改革委目前也正在牵头开展有关PPP专题的研究以及基础设施和公用事业特许经营立法工作。但关于PPP，以及PPP与现有的政府采购、招标投标、特许经营等应如何衔接，及配套制度设计及安排，还需要我们进一步探索和思考。 一、政府采购与PPP的界定 关于政府采购。为避免理解上的误区，本文关于政府采购的定义，直接援引《政府采购法》的界定，即所谓政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。 关于PPP。我国目前尚无统一的PPP立法，关于PPP也没有整齐划一的定义，不同的国家、国际组织、多边组织、投资机构、金融机构、专家学者、实务操作者、中介咨询机构等对PPP都有不同的理解。总体而言，PPP是公共部门与私有部门以合作关系运作项目的一种总称，是一种替代性的基础设施和公共服务的交付方式。这里遴选如下定义，供参考。 亚洲开发银行：PPP是为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。 财政部：PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。 目前财政部推行的PPP，其主要特征如下：A.私人部门获得成本补偿及合理回报的途径为，在特许经营期内向使用者收费；B.公私部门进行全过程合作，不仅包括融资、建设、特许经营，还包括规划、设计等前期工作；C.政府与私人部门共同组成SPV（股权或资本上的合作），特许经营期满后SPV解散，以实现政府“更多地参与”项目中后期工作，以及私人部门“更早地介入”项目前期论证。 我们认为财政部关于PPP的界定过于狭义，不利于PPP项目的推进，建议适当扩大PPP的适用范围。 二、《政府采购法》和PPP能否相通 《政府采购法》第四十三条明确，政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。 这和规定PPP的理念相同，正如前述亚行及财政部关于PPP的界定，强调是双方之间的合作伙伴关系，强调利益共享及风险分担，而非强调强势政府或公共部门的利益。这表明，政府采购和PPP之间有融合及衔接的基础。 至于政府采购程序，《政府采购法》第二十六条明确政府采购的方式有：公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。但其同时也明确公开招标应作为政府采购的主要采购方式。 就济邦咨询公司操作过的PPP项目案例而言，关于应采取何种方式选择PPP合作方，更多的政府部门认为应通过招标投标的方式。毋庸置疑，采取招标投标的方式是比较保险的一种方式，至少不会犯错误。就项目本身而言，我们认为比较成熟的工程/设备采购，因其边界清晰或者说标准容易界定，且市场成熟、竞争充分，不涉及长期合作合同的，可以考虑通过招标投标的方式选择投资人。但就建立长期合作伙伴关系的，涉及各方在全寿命期内利益共享、风险分担，涉及运营期绩效评估等各种复杂的安排，应给予双方充分的谈判空间，而招标投标因其严格的程序设计、商务报价权重的要求、可谈判余地小等要求，使得PPP项目中的良好设计理念无法得到有效体现，则不太合适。 《政府采购法》规定的竞争性谈判、单一来源采购等为我们PPP项目实际运作提供了依据，但目前《政府采购法》中关于竞争性谈判、单一来源采购等已明确规定了适用前提，未来是否可考虑由PPP部门（下文详述）来评估一个PPP项目应采取何种遴选方式选择社会资本。 三、政府采购和PPP如何有效衔接 1.明确PPP中关于私人部门/社会资本的界定 关于PPP（Public Private Partnership）中Private如何界定一直存在争议，国有企业是否属于Private？亚行在中国推行PPP试点项目，也经历了一个重新认知的过程。今年2月亚洲开发银行在洛阳举行的PPP试点培训会上，亚行与会培训官员即认为国有企业不属于私人部门，按此说法将直接导致目前在基础设施及公用事业等领域起到非常重要作用的量大面广的国有企业被排除在私人部门之外。但在哈尔滨试点培训中，亚行与