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审计改革完成顶层设计 国家审计署审计长刘家义：确保实现对重点对象每年审计一次。图/CFP 　　12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）及配套文件，对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权做出部署和安排。 　　此举被认为是审计领域的一次顶层设计，是审计制度自建立以来力度最大、设计范围最广的一次全面改革。 　　《框架意见》明确提出，到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督体制。这意味着，留给这次改革的时间还有5年。 全覆盖 　　在《框架意见》及配套文件提出的八大任务中，实行审计全覆盖被列为第一位。覆盖的领域将包括公共资金、国有资产、国有资源以及领导干部履行经济责任情况四大方面。 　　国家审计署政策研究室主任郭彩云在对《框架意见》进行解读时说，公共资金、国有资产、国有资源审计主要针对管理、分配这三项的部门和单位，而领导干部履行经济责任审计，则针对党政主要领导干部和国有企事业领导人员，也被称作“一把手”审计。 　　中国自1983年建立审计署并在1994年颁布《审计法》以后，审计的领域逐步扩大，审计工作逐步走上了法治化的轨道。但就目前的情况来说，审计工作仍存在很多不足之处，主要问题在于审计还存在一些“死角”。而这种问题的出现，主要原因是审计未能做到全覆盖，致使审计的实际效果尚没有得到充分的发挥。 　　这次审计改革，对审计监督的内容进行了大幅度的调整和完善，尤其是将领导干部履行经济责任情况纳入审计范围，提出“党政同责，一体监督”。舆论认为，这将有助于消除体制漏洞，扎紧制度笼子。 　　南京审计学院公共管理与绩效评估研究院院长胡宁生告诉《中国新闻周刊》，这是自审计制度建立以来，第一次明确对党政“一把手”同时进行经济责任审计，意义十分重大。 　　据胡宁生介绍，之前主要是对政府的主要领导进行经济责任审计，对党委主要负责同志的经济责任审计相对开展得较少。 　　但就地方而言，有时候很多工作是党政“一把手”共同决策的，尤其是贯彻落实国家宏观经济政策方面的一些东西，还有一些重大投资方面的问题，通常都是地方党委做出的决定。将党政领导同时审计，有利于保障重大决策部署的落实和追责。 　　据悉，自2015年开始，审计部门开始对省委书记和省长开展同步审计，审计结果及其整改情况将作为领导干部考核任免和奖惩的重要依据。 　　将党委系统纳入审计范围，也被认为是此次审计改革的一大亮点。《框架意见》及配套文件提到“发挥审计在党和国家监督体系当中的重要作用”。 　　“这显然不仅仅指政府，也不仅仅指企业，可以把它理解为中国，在中国范围之内无所不包的这么一个范围。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇对此解读说，“也就是说不管是党的系统，还是政府的系统，人大的系统，政协的系统，以至于其他各行各业，只要属于公共资金，只要属于国有资产、国有资源，以及党政的领导干部的履行经济责任的状况，都是要全面覆盖的。” 　　审计全覆盖除了将党政“一把手”同时纳入审计范围外，还把国有资源的审计作为三大项之一，首次单独列了出来。这意味着土地、矿藏、水域、森林、草原、海域等国有自然资源，特许经营权、排污权等国有无形资产，以及法律法规规定属于国家所有的其他资源，也将被纳入审计范畴。 　　但全覆盖并不意味着均衡用力。《框架意见》提出，要摸清审计对象底数，充分考虑审计资源状况，明确审计重点，科学规划、统筹安排、分类实施，有重点、有步骤、有深度、有成效地推进。 　　在2013年接受新华社采访时，国家审计署审计长刘家义曾对“全覆盖”提出过四点要求：一要有深度，不能走马观花，一味追求数量，在面上把所有单位走一遍，要对每个项目都审深审透;二要有重点，不是所有领域、所有项目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要紧紧围绕党和政府工作中心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题;三要有步骤，不是一步到位、大干快上，走大跃进、跳跃式路子，要统筹部署，有计划推进，确保实现对重点对象每年审计一次，其他对象五年至少审计一次;四要有成效，要在做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。 垂直管理 　　此次审计改革的另一大亮点，是提出探索地方审计机关人财物统一管理，审计系统中多年来一直存在的条块矛盾，有望得到破解。 　　湖北省政协常委、审计署特约审计员叶青对《中国新闻周刊》说，目前，中国地方审计机关的主要负责人，均由同级别地方政府进行任免，这使得基层审计工作大打折扣。 　　“每一级政府都有审计局，就是各归各的，省政府管省审计厅，地级市就管市这一级的审计局，县就管县的审计局，现在以各级政府相对独立的管理，有可能审出来的问题，