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为了法治 行政法该做些什么 　　马怀德 　　21世纪中国法律和法学将面临更大的机遇和挑战。作为一个新兴的法律部门和法律学科，行政法(学)不仅具有更大的发展空间，同时也面临更为繁重的任务。 　　一、弘扬法治精神，再造行政法理念 　　就行政法的理念而言，首先应当全面准确地理解依法行政原则。近几年来，由于理论界在提出依法行政原则后未能及时准确地向大众特别是行政机关解释其实质内容和意义，所以，在实践中出现了误解甚至曲解依法行政原则的现象。在很多政府官员看来，所谓依法行政就是用自己制定的规范管好老百姓，对于不服管理者则严惩不贷。在他们那里，法治也变成了“用法治你”。这种误解和曲解已经完全背离了法治的精神，与依法行政原则格格不入。法治的真谛在于良法得到一体遵行，政府的所有行为必须依据法律，符合法律则是依法行政的根本要求。如果我们的意识仍然停留在这种工具主义法律观阶段，我们仍然拒绝法律的平等适用，那么，我们的法治理想就永远遥不可及。其次，21世纪应该是一个政府守信的世纪，为此，必须在行政法领域确立信赖保护原则和法的安定性原则。我们不能想象一个不守信用的政府机关或反复无常的行政人员能够公正合法地履行自己的职责，我们也不能设想朝令夕改的法律法规能够维护正常的社会秩序和公民利益。政府行使权力不仅应该公正合法，而且应该恪守信用，失信于民造成损害必须赔偿，随意行政、滥用权力更应该承担法律责任。最后，为了控制日益膨胀的行政自由裁量权，有必要引入行政法上的比例原则。能否保持政府行为与相对人需承担法律责任之间比例的平衡，是衡量行政行为是否公正的具体标准，也是防止政府使用过度强制力损害相对人利益的主要手段。惟有如此，那种以为在法定权限范围内可以为所欲为的恶意行政才能有所控制。21世纪的行政法不应该满足于规则的创制，更应该注重行政法制理念的弘扬与发掘。只有依法行政、信赖保护、比例行政等行政法原则成为政府行为的基本准则和尺度时，人们头脑中的法观念才能逐渐形成。 　　二、关注法律实施，增强法治信念 　　21世纪法治面临的最紧迫任务就是关注法律的实施。当然，保证法律实施不单是行政机关的主要任务，也是对立法、司法者的要求。每项法律制度的创制者和执行者都担负着这样一项责任，就是在立法时不仅要考虑法律的执行效果，还应考虑法律与人们的生活习惯、文化背景之间是否相协调，人们是否能够最终接受它。与其制定一项多数人拒不遵守的法律，不如不制定;与其实施一部很难执行的法律，不如不实施。司法也同样担负着保障法律实施、增强公众法治信念的任务。从行政诉讼法实施以来的很多案例可以看到，老百姓的法治信念和救济效果是紧紧联系在一起的。如果曾经试图通过行政诉讼、国家赔偿获得救济的人个个败下阵来，其法治信心遭到重挫自不待言，这种示范效应导致的后果是可以想象的，这无异于告诉他周围所有的人，那些所谓的法律只不过是骗人的把戏。我们不愿看到那些曾经带给我们希望的法律被人们无奈放弃，更不愿让二十年来的法治成果因为我们原本能够克服的障碍被葬送。我们必须清醒地认识到，法律的正确实施是法治的关键。只有越来越多的人相信法律、遵守法律、适用法律，才能使法的观念深入人心，使书面上的法变成生活中的法。 　　三、拾遗补缺，健全行政法制 　　在行政法制度层面，20世纪的最后十年我们初步建立了行政组织、行政立法、行政执法和行政救济法律制度，但随着这些法律的实施，我们深切地体会到，在很多关键的领域尚缺乏一些基本的法律制度。 　　就行政组织法律制度而言，我们虽然很早就有了国务院组织法和地方政府组织法，但行政机关内部职权划分问题并没有解决好。一方面，执法机构林立、多头执法、职权交叉重叠、机构和人员膨胀的现象仍然很突出;另一方面，社会管理的空白点也依然存在，说明在很多方面还没有建立起有效的执法机制。因此，在新世纪里，如何建立健全各个行政机关的组织法律制度，划分清楚各机关的职责和权限，保证行政机关公正、高效、充分地行使权力则是行政法面临的重要任务。与此同时，还必须重视对行使公权力的其他事业、企业单位和社会团体的授权和规范，特别要研究界定事业单位、社会团体等公务法人与其内部组成人员之间发生纠纷的性质，尽快建立起有效的争议解决机制，消除权利救济真空。 　　就行政立法而言，立法法为权力机关和最高行政机关制定法律法规提供了基本的法律依据，但是下级行政机关越权立法、乱发文件，为地方和部门争权夺利的混乱局面并未得到有效遏制，特别是我国加入WTO后，行政机关面临着大量规范性文件需要废止和改变的繁重任，对行政立法的公开与民主的要求也日益迫切。为此，我们有必要尽快建立完善行政立法体制和立法程序。这既是对现行制度缺陷的修补，也是依法行政的必然要求。 　　就行政执法而言，一方面很多行政权力缺乏有效制约和规范。当人们抱怨层层设障、环环相连的行政审批制度时，自然会