(简体)地方政府融资面临挑战模式再造以城市建设为例.docVIP

地方政府融资面临的挑战与模式再造——以城市建设为例（下）　　 （三）地方政府难以承担系统性风险 　　地方政府的信用能力与偿债能力越来越不足，给融资平台的运转带来潜在的系统性风险。 　　首先，地方政府负债率急剧上升。在城市公用事业和基础设施项目建设中，地方政府与开行等金融机构建立了合作开发协议，由政府向城投公司注入公共项目资本金（以现金、土地、规费、国债、资产注入等多种形式），由开行配套提供政策性贷款（又称可以作为资本金使用的软贷款），形成地方财政资金与金融资金的结合。但是，这种结合的前提之一是符合项目资本金制度的要求。过去开行软贷款可以占资本金的一半，这在很大程度上减轻了地方政府的财务负担。随着这一政策的停止执行，地方政府融资平台的资产负债率明显提升。据不完全统计，从2008年下半年至今，地方政府的投融资平台增长到3000多家，其中70%以上在县区级，总的银行借款从1万多亿元迅速增加到5万多亿元，地方政府投融资平台负债率已经显着提高，不少平台甚至提高到100%。 　　其次，地方政府偿债储备资金明显不足。目前，绝大多数城市融资平台向银行贷款都必须签订银行与政府之间的合作协议，规定当融资平台资不抵债时，由政府部门拿财政收入偿还，等于财政最后“兜底”。一些经济发达地方比如杭州就建立和完善了偿债准备金制度，以备在融资平台发生无力偿债的情况时弥补偿债资金缺口。但是，大部分中西部地区政府的燃眉之急是填补项目资金供求的缺口，而根本拿不出足够的资金进行储备。据报载，到2009年4月底，重庆万州区的政府信用贷款已达35.4亿元，贷款投入比例占总投入的80%以上，主要用于城市建设项目。? 自从万州区政府2004年7月与国开行重庆分行签订了《开发性金融合作协议》起，万州启动了政府信用贷款项目。以国开行的一期贷款为例，万州区政府信用贷款本息为16.5亿元，财政收入仅4.2亿元，按照与国开行的贷款利率计算，目前区政府每季度要付的利息就高达2000万元，整个贷款期内将支付利息6.5亿元，该区的财政收入连还开行的利息都不够，更不用说偿还全部本息了。但是，如果银行停止贷款，会造成大量“半拉子”工程，同样形成不良贷款。银行不得不采取“借新还旧”的办法，继续扩张贷款规模，把风险尽可能后移。可见，指望不发达地区的基层政府担当起最终债务职责是根本不现实的。正是考虑到上述因素，国家严禁地方政府为融资平台提供信用担保。 　　再次，局部不发达地区会率先发生系统风险。我国地区之间发展差距较大，一些发达地区经济实力较强，财政可支配收入较多，地方政府融资规模尽管较大，但是风险承担能力较强，一般不会发生严重的系统性风险。但是相当多的中西部地区市县级政府由于财政经济实力较弱，又要加大城市基础设施的发展，使其面临“穷地搞大城建”的状况。从各省层面来看，2007年，中西部一些地区如甘肃、陕西、贵州贷款占城市投资来源的比重高达50%以上，云南土地出让收入占城建财政性资金的比重高达60%以上。从各城市层面来看，2007年，在357个具有有效数据的城市当中，有了1个城市贷款占城市投资来源的比重高达67%以上，在450个具有有效数据的城市当中，有96个城市土地出让收入占城建财政性资金比重高达74%以上。表明这些城市对土地收入和贷款的依赖度已经超高。未来当这些城市进入城建贷款还本付息的高峰期，又进入到大规模新建城市建设的高峰期，加上原有的城市基础设施进入重置高峰期，三个高峰期重叠在一起时，会形成前所未有的“借新债还旧债”的压力，会把地方政府投资来源中的负债比例推到极限。在上述情况下，当这些地区不惜一切代价拼命卖地、贷款融资、上项目时，不排除会由于偿债能力严重不足而导致资不抵债的情况。 　　三、再造地方政府基本融资新模式 　　（一）融资目标的再设计：总量平衡与结构协调兼顾 　　现行地方政府基本融资模式不考虑各种融资工具组合的成本与风险，不惜以融资结构失调为代价筹措资金，填补城市建设资金供求的缺口，片面追求资本形成与资金来源的总量均衡目标，形成了一个发散型的正反馈循环圈：资本形成需求扩张一融资规模扩大一融资结构失调一资本形成需求更扩张一融资规模更扩大一融资结构更失调，最终导致资金来源与资本形成之间总量无法均衡，进而被迫转入收敛型的负反馈循环圈：资本形成需求萎缩一融资规模收缩一融资结构调整一资本形成需求再萎缩一融资规模再收缩一融资结构再调整，最终导致资金来源与资本形成之间总量实现均衡。 　　因此，再造地方政府基本融资模式必须追求双重目标：既要实现资金来源与资本形成之间的总量均衡，也要实现资本与负债之间的结构协调。 　　基于此，第一，必须建立地方政府资产负债表，把分散在各个融资平台的投融资活动纳入到公共财政资产负债表的整体框架之中，使投资来源与投资使用的方向、结构、总量限制在资产负债的框架之内。第二，建