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王守清，刘云．公私合作(PPP)和特许经营等相关概念，环境界，2014, 25(1): 18‐25  公私合作(PPP)和特许经营等相关概念 清华大学建设管理系 王守清 刘云 1 项目融资的概念 要将特许经营概念和PPP 概念的联系与区别搞清楚，首先就要从“项目融资”基本概念说起。项 目融资有广义和狭义的两种理解。广义项目融资是指为特定项目的建设、收购和债务重组等进行的 融资活动，即“为项目进行融资” ；从金融学而言，是指债权人(如银行)对债务人/借款人(如项目公司) 抵押资产以外的资产有 100%追索权的融资活动，其实这就是传统的企业融资(Corporate Finance) 。狭 义项目融资是指“通过项目去融资”，具体而言，就是通过某项目(如基础设施)建成后所能产生的期望 收益、项目资产和有关合同权益来进行融资的活动；从金融学而言，是指债权人对债务人抵押资产 以外的资产仅有有限追索权甚至没有追索权的融资活动。因为狭义项目融资最适用于基础设施(路、 桥、港口等) 、公用事业( 电、水、垃圾处理等) 、社会事业(学校、医院、养老院、监狱等)或自然资源 开发(采油、气、矿等)项目，而这些项目往往都需要政府的特许授权，因此，狭义项目融资也常常称 作“特许经营项目融资” 。下文所涉及的PPP 、BOT 、PFI 等绝大多数都是基于狭义项目融资的，以后 简称作“项目融资”，以与国际上的Project Finance(狭义)对应。 2 特许经营、BOT、PFI 和PPP 的概念及其比较 2.1 特许经营、BOT、PFI 和PPP 的概念 企业参与公共产品(含公共服务和准公共产品/服务，下同) 的提供，是需要政府授权的，因此， 我国官方文件一般叫做“特许经营”，这是从英文Concession 直译过来的，但现在中文的含义远比英 文更广，正如第一作者正在参与起草的《基础设施和公用事业特许经营法》(2014 年5 月3 日征求意 见稿) ，特许经营是指“各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，并 签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用 事业，提供公共产品或者公共服务的活动。”当然，更准确地应叫做“政府特许经营”，以区别于提供 非公共产品的连锁店之类的商业特许经营(Franchise) 。上个世纪90 年代中国第一轮社会资本参与公 共基础设施建设的热潮中多使用BOT (Build-Operate-Transfer ，建造-经营-移交)模式或其演变形式， 主要是由用户支付；1992 年英国则提出了PFI (Private Finance Initiative ，私营主动融资) 的概念，主 要是用于政府支付的公用事业，如学校、医院、养老院、监狱等；之后国际上(特别是世行和亚开行 等)又提出了更广义的PPP (Public-Private-Partnership ，公私合作/合营/伙伴关系)概念，但早期的PPP 更强调政府在项目公司中占有股份，以加强对项目的控制，保障公众利益，共担风险和共享收益； 后来的PPP 则更广义了，一般作为政府与私营企业长期合作提供公共产品各种模式的统称，包括前 述的BOT 、PFI 及其各种演变形式。 2.1.1 BOT 的概念 BOT 是应用最早、相对简单或典型的特许经营模式，但国际上不同机构的定义也不同，如：  联合国工业发展组织(UNIDO) ：私营机构在一定时期内对基础设施进行融资、建设、维护和运 营，此后所有权移交为公有；  世界银行：政府给某些公司新项目建设的特许权，私营合伙人或某国际财团愿意自己融资、建 设某项基础设施，并在一定时期内经营该设施，然后将此设施交给政府部门或其他公共机构；   1 王守清，刘云．公私合作(PPP)和特许经营等相关概念，环境界，2014, 25(1): 18‐25   世界银行学院：一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其 中私营部门承担较大风险和管理职责；  亚洲开发银行：项目公司计划、筹资和建设基础设施项目；经所在国政府特许在一定时期内经 营项目；特许期到期时，项目资产所有权移交给国家；  我国原国家计委：指政府部门通过特许权协议，在规定的时间内，将项目授予外商或民企为特 许权项目成立项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、运