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发行地方政府公债的意义及建议 曹利娜 时间：2007 年s1 期 【来源：管理科学文摘】 公债是国家以还本付息为条件而获取的财政收入，是政府进行财政融资、增加财政收入 的种重要形式。根据我国1994 年制定的《预算法》第二十八条: “地方各级预算按照量入为 出、收支平衡的原则编制，不列赤字除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政 府债券。”在这规定中，首先我们能看到，在我国，公债即政府债券的发行权为中央政府听 垄断，地方政府不得发行债券。但是，在经济迅速发展、各地方政府加人建设投入的背景下， 我国地方政府的债务普遍存在，且隐蔽性强，如果这此债务民期处于政府的统计和监管之外， 将可能诱发国家的债务危机和金融危机。随着我国地方政府的债务风险开始凸现，地方政府 债务风险的控制和化解已经到了必须高度重视的地步了而发行地方政府公债，则有利于防范 地力政府的债务风险。本文简要的分析了地方政府公债发行的意义和几点具体建议。 一、发行地方政府公债的意义 (一)缓解地方建设资金的不足 1994 年分税制以后，地方政府有了自己独立的事权，地方公共事业的发展都已经成了 地方政府自己的事情，地方政府具有融资的内在要求，特别是在我国城市化的进程中，兴建 地方基础设施建设，改善地方的投资环境，离不开大量的建设资金由于我国在二计划经济时 期，把城市基础设施建设和住宅当作非物质生产部门，被排在生产建设之后，长期得不到重 视，且受到低水平生产力的困扰，有限的资金几乎都被用到生产建设上，造成了城市建设长 期滞后于国家经济社会发展的局面。虽然改革开放20 年来，我国逐步加人了对城市基础设 施和居民生活设施的投资，基础设施的状况有所改善，但设施的老化和短缺的矛盾仍然}分 突出。目前，从我国各个地方现有的情况来看，依赖于地方政府的预算资金远远不能满足各 地区建设的需要。所以，通过发行投向明确的地方政府债券的形式获取资金，可以弥补基础 设施建设基金不足的问题 (二)规范现有地方政府的举债行为 应当看到，在存在债务融资需要的情况下，完个禁止地方政府的举债行为，只会导致 地方政府从非正常渠道获得收入，以弥补必要的支出。正如我国目前所显示的一样，虽然地 方政府实行的是“平衡预算”，即“以支定收”。但是，由于经济基础薄弱、财务体制改革落 后等各种原因，地方政府普遍采取了“多元化融资”的方法，以筹集地方基础设施、公用事 业建设资金。其结果是，几乎所有政府部门及政府所属企事业单位，都可以政府名义筹集资 金。其中相当部分采取变相发债形式。因此，就中央政府而言，与其让这部分自己无法控制 的“制度外收入”膨胀，不如允许地方政府发债让地方政府以规范的债务形式取得资金弥补 建设资金的不足，同时加大预算外资金和制度外资金的监督管理力度，取消一些不合理的收 费，从而增强自身的调控能力 (三)减少地方政府的债务风险 与中央政府的国债转贷相比，地方政府直接举债的方式对于地方政府举债行为的约束可 能更强，并由此会减少债务风险的强度。因为，在此情祝下，作为债务人的地方政府对十债 务风险的承担更为直接，还木付息的责任感更强，这种责任感会促使地方政府在项目的立项、 可，厂胜论证以及建设中都会更注重效益，从而有益提高债务资金使用效率的提高，避兔债 务资金的浪费:另一方面由于地方政府充当了直接债务人的角色，使社会成员，特别是发债 地区的公众更易于增强他们对地方政府举债行为的监督力度，从而使地方政府举债外在的约 束力增强，有刊于地方政府举债行为的过渡扩张。事实证明，上述论断是符合实际的根据世 界银行的研究，以中央作为金融中介担保人的还贷记录口碑不佳，贷款的分担越来越带有政 治色彩，债款的催讨往往马虎了事，最后只得由全国纳税人来承担不良贷款带来的负担。 二、发行地方政府公债的具体建议 (一)发行主体级别 结合国际惯例和中国国情，国内地方政府债券的发行书体应该限定于省、自治区、直 辖市级政府。省级财政部门制定地厅债的发行计划和预算方案，管理债券资金的周转和分 配，掌握还本付息的总体状况;省级以下的各级政府不作为发债主体，其债务资金纳入省级 财政预算进行统一管理。地方公债的发行范围，最初两年应主要选择地方财力比较雄厚的 东部沿海城市进行试点，待取得经验后，再在全国推行。 (二)投资项目要求