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中国乡镇政府改革的五种模式及其评析 作者：李水金 来源：理论与改革 来源日期：2011-1-5 　　【摘要】乡镇作为中国最基层的政府机构，承担着大量的公共服务职能，肩负着上情下达、下情上传、服务农村的职责。本文对中国乡镇政府改革过程中的模式进行了分析与归纳，提出了乡镇改革的五种模式，并对乡镇改革五种模式的背景、内容、特征、绩效、问题等进行了评析，以期为中国乡镇政府改革的下一步行动提供理论指导与实践支持。 　　【关键词】地方政府;乡镇改革;模式;评析 　　乡镇作为中国最基层的政府机构， 承担着大量的公共服务职能，肩负着上情下达、下情上传、服务农村的职责。作为数量最庞大的基层政府机构，乡镇改革是最具有争议的地方，由于各地实际情况不一，对于乡镇改革的未来趋向，并没有形成统一的认识，实践中的乡镇改革措施层出不穷，可以说存在许多的混乱。因此，对中国地方政府乡镇改革的模式进行分析与归纳，并从中发现一些规律，这对于中国乡镇改革的未来发展，具有重要的理论意义和现实意义。 　　一、“撤并乡镇”改革模式 　　中国乡镇最早的改革模式即是“撤并乡镇”。“撤并乡镇”的改革持续了20 多年，最早可追溯到改革开放后的1985 年，“据估计，当时全国有9 万多个乡镇。”[1]1986 年中共中央、国务院颂布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，“撤乡并镇”工作开始在全国推行，从1986 年到1996 年间，各地掀起了“并镇、并村”的改革风暴，到1996 年，全国乡镇数量为43112 个，比1985 年减少了近一半，行政村的数量也减少了接近10 万个。 　　从1998 年开始，随着国务院第4 次机构改革方案的出台，地方政府也展开了“撤并乡镇、精简机构”的又一轮改革，2002年农村税费改革在全国的推行后，以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革继续深入。到2003 年底，全国已有25 个省份基本完成乡镇撤并工作， 其中宁夏共有126 个乡镇被撤并，精简人员近5000 名;江苏乡镇撤并后，乡镇所属机构减少7500 多个， 减少乡镇干部8.2 万人; 广东省2003 年撤并了15%的乡镇，至少可节约财政经费3.46 亿元。[2] 　　2004 年，中央发布了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》的一号文件，要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，提倡干部交叉任职。”根据中央的要求，一些省市掀起了第二次撤并乡镇的改革浪潮，例如2005 年9 月，河南省委、省政府再次发文要求， 年底前将对辖区人口达不到规定标准的乡镇进行撤并，这次改革共涉及全省范围内470 多个乡镇，按照两个或三个并一个的原则，该省大约可减少乡镇200 余个。[3]根据民政部公布的数据，到2005 年底，全国乡镇总数为35473 个，比1996 年乡镇数量减少接近1 万个。 　　2009 年1 月，在总结乡镇改革经验的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，乡镇机构改革全面推开，根据中央统一部署，改革任务将于2012 年完成，目前全国已有20673个乡镇完成机构改革，占乡镇总数60.3%，那时，乡镇数目将进一步减少、乡镇机构将得到进一步精简。 　　总之， 从1986 年开始，“撤并乡镇” 的改革一直没有停止过，并将持续下去。改革也取得了显著的成效，例如乡镇数量大大减少，载至2009 年，全国乡镇数量为34600 个，比2005 年精简近1 千个。各省在撤并乡镇改革过程中也取得了显著的成果， 例如吉林省自从作为乡镇机构改革的试点省份之一以来，现已完成撤并精简任务，全省乡镇减少了近三分之一，各乡镇超过30%的内设机构、领导职数以及事业单位数量得到精简，兼职和交叉任职成为乡镇管理的一大特色。 　　二、“三办一所”改革模式 　　如果说“撤并乡镇”是使乡镇的总体数量减少的话，那么“三办一所”模式即是乡镇政府内设机构的减少。这里的“三办”即是“党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室”，“一所”即是“财政所”，当然有些乡镇设置了“四办一所”，有些乡镇的“一所”是指“司法所”。“三办一所”改革的背景是乡镇机构的膨胀与行政经费的快速增长，给政府增加了过大的财政负担，“例如，东部某省的一个镇，镇政府编制102 人，加上编外人员，总数400 多人，每年仅办公费就达上千万元，超过镇财政预算450 万元的一倍以上，缺口部分，只能通过各种税外收费、摊派、出卖土地等方式解决，造成巨大的社会负担。”[4]针对乡镇机构与人员的膨胀现象，一些省市如广东、陕西、四川、安徽、陕西等省一些乡镇在改革过程中，采取了“三办一所”的改革模式。 　　“三办一所”改革模式的主要内容是：(1)按乡镇大小核定编制数。例如陕西省