拉美养老金制度改革监管体制的建立与完善.docVIP

拉美养老金制度改革：监管体制的建立与完善 刘纪新 　　自1981年智利率先进行养老金制度改革以来，拉美已有近10个国家采取智利改革的基本模式，从现收现付制转向基金制（完全或部分）养老金制度，建立起三大支柱（政府的基本养老保险计划、私营养老保险计划和个人自愿储蓄性养老保险计划）的养老保险体系。在不同的国家，三个支柱的构成和比重各不相同，但第二支柱即私营养老保险计划占有重要地位，是职工退休后的主要收入来源。私营养老保险计划采取个人账户资本化模式，投保人将个人缴费存入个人账户，由自己选择的管理公司负责管理和进行投资。随着时间的推移，个人账户中的积累逐步增加，养老基金数额会像滚雪球一样越滚越大，因此，如何进行科学管理，使之保值增值是每一个进行养老金制度改革的国家都必须认真解决的课题。拉美国家，特别是新养老金制度已经运行逾20年的智利，在养老基金的管理、运营和监管等方面进行了有益的尝试，积累了丰富的经验和教训。　　（一）建立以市场化管理和运营为基础的组织管理体制。　　拉美国家的传统养老金制度一般都采取现收现付制 ，虽然管理体系各有特点，但基本上都采用行政管理的体制模式，也就是以国家和政府的信用为基础，由政府的劳动部、社会保障部、社会福利部等行政部门直接管理，进行养老金的征缴、管理、使用和支付。通过向雇员和雇主征收社会保险费的方法筹集资金，存入专门设立的社会保险账户，由政府有关部门统一管理。退休人员的养老金由国家财政统筹拨款，经银行系统发放到个人。养老金缴费不足以支付退休人员的养老金时，由政府财政收入予以弥补。在这种组织管理体制中，政府承担着政策法规的制定与实施、缴费征收、基金管理、投资运用、养老金发放、监督检查、处理争端等多项职能。实际上，政府既是立法者，也是执行者和监督者，既负责养老金计划的行政管理，又要承担养老金体系的财务管理，还要为所有养老金领取者提供多种社会服务，如兴办为老年人和残疾人服务的社区服务体系。由于传统的养老金制度基本上没有基金积累，甚至已经到了入不敷出的境地，成为政府财政的沉重负担，因而也就谈不上进行投资增值。自20世纪80年代初以来，拉美近10个国家的养老金制度相继进行结构性改革，从现收现付制转向完全基金制或部分基金制。养老金制度改革首先要解决的就是组织管理体制问题，为此，与基金制相适应的市场化管理模式应运而生，拉美国家出现了一种全新的组织管理体制。这种新体制与传统组织管理体制的根本区别在于养老基金不再由政府部门直接管理，而由私营管理公司投入市场运营，在规范的法律体系保障下，严格遵循安全性、流动性和收益性相统一的原则，实现养老基金的保值增值。　　当前，拉美实行基金制养老保险体系的国家，组织管理体制应该说是各具特色，但基本结构大体相同，都是由以下经济共同体组成的：（1）政府职能部门，负责制定政策和法规，如社会保障和劳动部、财政部；（2）监管部门，负责制定监管政策和实施监管措施；（3）养老基金管理和运营机构，负责养老基金的管理和运营；（4）提供各类服务的中介机构，如会计、审计；（5）基金受益人。这种管理体制最重要的特点是实行职能分离，以受益人、承办人和监督人为组织管理关系的主线，由承办人选择营运增值的方式，监督人由政府部门或其他独立机构承担。承办人――养老基金管理公司一般是私营非金融机构，有的国家也允许国营企业和集体性质的组织（如工会）承办养老基金管理。在多数拉美国家，养老基金管理公司是专门建立的目标单一的机构，采取一人一账户、一公司一基金 的模式。管理主体的专业化可以最大限度地增加基金的使用效率，对专业公司而言，保值增值是惟一目标。保险公司一般不能直接从事养老基金的管理业务，与养老基金的关系，是通过养老基金管理公司为参加本公司的投保人购买伤残保险和死亡保险，以及职工退休后用个人账户的积累购买人寿年金的方式建立的。基金管理公司管理的养老基金资产与公司本身的资产是分离的，这样，一方面可以方便对基金进行监管，防止基金营运过程中的风险扩散；另一方面可以增加整个管理体制的透明度。不允许现行的金融机构管理养老基金的目的也在于增加透明度，因为发展中国家的金融部门往往由少数金融集团、家族或大企业集团控制。在这种组织管理体制中，政府成为游戏规则的制定者和整个体系的监管者。投保人-受益人可以自由选择个人账户的管理公司，当对基金管理不满意时，可以将账户转移到另一家公司。各基金管理公司之间的竞争可以促进承办人提高服务质量和管理运营效益。监督人由独立的政府机构承担，但在一些国家，如哥伦比亚、玻利维亚和乌拉圭，为了降低建立新机构的成本，监管职责是由现行金融监管机构承担的（见表1）。 表1 拉美国家的养老基金运营监管体制 国别 管理运营机构及数目 监督机构 智利 养老基金管理公司（AFP），8家 养老基金管理总局(SAFPs) 秘