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土地整理实效研究之问题及对策 2009-10-13 13:37:00??来源：??频道：土地登记代理人 　　1研究背景 　　土地整理既是精细化、集约化、节约化利用土地资源，也是改善农业生态条件和农村人居环境的重要手段。世界上许多国家都把土地整理作为发展农业生产、实施国土整治和建设新农村的一个重要途径。 　　我国从1997年开展土地整理以来，取得了一定成效，不仅在一定程度上提高了耕地的综合生产能力，而且实现了耕地面积的占补平衡，同时也保障了粮食的生产用地。但是，在土地整理和标准农田建设中，一些问题和矛盾也日益凸显。事实上，随着土地整理在土地资源管理中地位的不断提升，在土地资源保护中重要性的突显，越来越多的地方将土地整理当成政绩工程来进行，直接导致土地整理华而不实，整理后的土地缺乏实际效用，不仅造成人力物力财力的浪费，而且造成土地资源的浪费。因此，本研究的目的就是要分析现行土地整理中存在的主要问题，尤其是缺乏实际效用的问题，提出完善土地整理的对策建议，为以后的土地整理工作提供参考和帮助。 　　2土地整理的发展历程 　　2.1土地整理的产生 　　1987年，首次全国土地开发经验交流会在本溪召开，会议号召全国“保持全国耕地面积相对稳定”。1988年，《土地复垦规定》出台，为工矿企业破坏、废弃土地的复垦提供了法律依据。同年，以耕地占用税为主的农业发展基金建立，这项基金当时可以支持每年新开发耕地150万亩左右。1992年后，耕地保护的形势愈加严峻，开发区热虽迅速得到清理，然而圈地运动几年间依然大行其道。 　　1997年4月，中共中央国务院颁布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(即中发11号文)，一方面强行“冻结非农业建设项目一年”，另一方面，明令各地人民政府严格贯彻1994年发布的《基本农田保护条例》，并要求“积极从事土地整理，搞好土地建设”，“大力总结和推广土地整理的经验，按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境。”土地整理的概念第一次正式亮相。次年，这些内容经过修改完善，被写入了新修订的《土地管理法》:国家对土地整理持鼓励态度，明确表示“县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织”去具体实施。 　　2.2土地整理的发展 　　土地整理发展至今，经历了两个阶段。第一个阶段是1998年到2004年间，补充耕地数量是土地整理的首要目标。此间，国家编制了首个全国土地整理专项规划;《土地开发整理项目管理办法(暂行)》等政策文件和《土地开发整理标准》等技术标准相继出台;而《土地管理法》确保了新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费这两条资金主渠道。土地整理有条不紊地展开，全国涌现出不少模式。典型的，如上海“三个集中”:农民住宅向中心村和小城镇集中，乡镇企业向工业园集中，农田向规模经营的土地利用方式集中。2001年，国家安排的首批中央投资土地开发整理项目在全国展开。至2006年，国家累计投入中央分成的30%部分新增费总额近300亿。 　　第二个阶段是2004年至今，近五年来，中央连续出台五个指导“三农”工作的一号文件，土地整理在兼顾提高农业生产能力、促进农民增产增收，开创社会主义新农村建设的过程中获得了新的高度。耕地数量不再是压倒其他的至高目标，各地的项目开始注重提升耕地质量，基本农田更是备受关注与呵护。绝大部分土地整理项目建设围绕现有耕地，特别是基本农田进行的综合整治展开。例如基本农田的策源地——湖北省荆州市，2004年起致力于营建高产基本农田示范区，四年内将9亿多资金投人71万亩高产农田项目中。 　　2.3土地整理的含义 　　土地整理是指在一定区域内，从宏观上对土地利用环境(自然环境和社会环境)的营造、土地利用结构、布局的调整和从微观上对田块形状的改造、基础设施的配套等能够改善土地利用条件，提高土地集约利用和有效利用程度的综合措施。土地整理的最终目的，是要能够给当地带来显著的经济效益，同时也可促进地方社会发展和环境改善。因此，在实施土地整理的过程中，一定要注重效益问题，包括经济效益、社会效益以及生态效益。 　　3土地整理存在的问题 　　我国的土地整理事业发展了十几年，成绩斐然。从1999年至2006年，全国共补充耕地3525万亩，其中1270万亩是通过土地整理来实现的。“十五”期间，国家投资土地整理项目2400多万亩，新增耕地500多万亩，超过了同期全国灾毁耕地面积。 　　很明显，土地整理在实现耕地面积的占补平衡、提高耕地的综合生产能力、保障粮食生产用地等方面起到了积极的作用，但是由于现行法律制度不够完善，诸如集体土地产权关系模糊、土地整理规划不科学、土地整理和生态环境保护不协调等问题的存在，导致土地整理的一些问题和矛盾也日益凸显。 　　3.1