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酒店管理理论 政府公共部门绩效评估模式的探索 在市场竞争日趋激烈的当今社会,绩效管理成为市场的永恒主题,只有高绩效才能提高 生存的质量和发展的空间。绩效管理是在制度管理的基础上,努力去改变员工的观念和 行为,来提高部门的经营绩效;而要让绩效得到可持续的改进和提高,则只有从文化管理 的角度出发, “以人为本”来引导和改变员工的思想,使高绩效的文化形成公共部门一种 强势的自我驱动力。 一、 公共部门绩效评估 (一) 相关概念 从公共管理发展的历史范畴上说,尽管各个时期或各个范式讨论的主题各异,但是总有 一个基本的目标没有发生变化,即提高绩效。而绩效管理最核心的环节莫过于绩效评估。 界定公共部门绩效评估的困难,主要来自于对绩效概念的理解。从个体层面来看,绩效有 两种观点:一种观点认为绩效是结果;另一种观点认为绩效是行为。如,伯纳尔认为:“绩 效应该界定为工作的结果,因为这些工作结果与组织的战略目标、顾客满意感及所投资 金的关系最为密切。”而坎贝尔则认为: “绩效是行为,应该与结果区分开,因为结果会 受系统因素的影响。”从组织层面看,绩效有狭义绩效论和广义绩效论之分。狭义绩效 论将绩效等同于生产率、效率和效能;广义的绩效论则认为绩效不仅体现在时效、速度、 理想的产出投入比率上,更体现在组织的多元目标实现上。在公共部门运用“绩效”概 念衡量政府活动的效果,其外延不仅是一个行政效率层面的概念,还应包括政府成本、政 府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等公共部门的多元目标实现在内。具体包 括:经济绩效;社会绩效;政治绩效。 公共部门绩效不仅包括经济、社会、政治三个具体的维度,还分为微观、宏观两个层面。 宏观层面的公共部门绩效以特定的政府为关注对象,涉及整个政府活动的成绩和效果, 具体体现为政治的民主与稳定、经济的健康发展、人们生活水平和生活质量的持续提高、 1 叶予舜 中華民國一○一年三月七日星期三 社会公正与公平、国家安全和社会秩序的改善。微观层面的绩效是以特定的政府机构或 公共部门为关注对象,体现为这些单位的工作成就或效果,具体以效率、效益、服务质量 等来衡量。目前,由于具体评估指标的可度量性,最为有效和具有操作性的还是微观层面 的绩效评估。绩效管理, 是指利用绩效信息协助设定统一的绩效目标,进行资源配置的 优先顺序的安排,以告知管理者维持或改变既定的目标计划,并且报告成功符合目标的 管理过程。 (二) 绩效评估的意义 1． 绩效评估是公共部门绩效管理的基础工程。公共部门绩效管理不仅要了解组织内部 的机构比例、人员匹配、管理者人数等静态结构,更要了解组织的动态过程,了解管 理制度的执行情况、管理目标的实现程度,了解公民对政府行为的真实感受等等。 绩效评估就是这样一个反映机制,通过真实有效的评估指标,反映公共部门所处状 态和存在的问题。 2． 绩效评估有助于提高公共部门绩效。首先,公共部门绩效评估的结果有助于政府制 定合理的下一步绩效目标,并依此有效地配置资源。其次,绩效评估为绩效监督提供 了信息支持,能够使政府不断纠正计划执行过程中的偏差,保证绩效目标的实现。 3． 政府绩效评估有利于提高政府的政治合法性。政府绩效评估是政府向公众展示工作 成果的机会,展示成果能赢得公众对政府的支持。绩效评估实际上是一种信息活动, 其特点是评估过程的透明和信息的公开,把政府在各方面的表现做出全面、科学的 描述,有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作。 (三) 公共部门绩效评估的困难与障碍 1． 公共部门的最大特征即公共性和非市场性质的垄断性给公共部门绩效评估带来了 三大困难。首先,公共性决定了公共部门的目标多元性和目标弹性。目标多元性体 现在没有一个统帅各项具体目标的总目标,必须追求政治、经济、军事、社会、文 化等不同性质的目标,其结构和顺序经常发生变化。目标弹性即软目标,表述笼统、 抽象,难以量化。其次,公共服务的垄断性往往伴随着对信息的垄断,使得外部难以 2 叶予舜 中華民國一○一年三月七日星期三 掌握充分的信息对特定组织的绩效进行科学的评判。第三,公共服务的非市场性使 得公共部门的投入、产出难以度量。公共部门的产品是无形的服务,其质和量都缺 乏确定性和可度量性;而且大多数公共部门提供的产