地方政府负总责制度述评.pdfVIP

国家行政学院学报 　2 0 0 9 3 法治经纬 地方政府负总责制度评析 周汉华 (中国社会科学院法学研究所 , 北京 100720) [摘 　要 ] 本文描述了地方政府负总责制度的基本发展趋势 , 并从规定性质 、责任主体 、责任性 质 、责任范围、责任层级以及与垂直管理体制的关系等几个方面 , 对该制度进行了全面的分析和评论 。 文章提出 , 要充分发挥该制度的作用 , 必须进行系统的行政管理体制改革和重构 。 [关键词 ] 地方政府负总责 ; 行政改革 ; 治理结构 [中图分类号 ] D9 1101　　 [文献标识码 ] A 　 [文章编号 ] 1008 - 9314 (2009) 03 - 0017 - 04 具有的生命力和必然性 , 这一点毋庸置疑 。但是 , 另一方面 , 一 、基本趋势 随着适用领域的增加 , 多重责任重合或者交叉的现象就难以 避免 , 不同责任之间甚至有可能会相互抵触或者抵消 , 使制 　　地方政府负总责作为一项管理制度 , 于上个世纪 90 年代 度出现边际效益递减的现象 。实践中, 这种现象应该说已经 初开始在中央文件中出现 , 并且整个 90 年代出现的次数并不 比较明显 , 一些地方政府为应付上级的要求 , 设立的议事协 多 , 共 4 次 。第一次是国务院于 199 1年颁布的 《关于加强计 调机构多达七 、八十个 , 看起来什么都重视 , 其实导致普遍 划生育工作严格控制人口增长的决定 》, 另外 3 个文件分别是 的效率低下 。因此 , 在坚持继续推进地方政府负总责制度的 1994 年的 《国家八七扶贫攻坚计划 》, 1996年的 《中共中央、 原则下 , 首先应该研究如何科学地进行制度设计 , 防止或者 国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定 》和 1998 年的 尽量减少政策相互抵消甚至冲突的现象发生 , 提高制度建设 《中共中央 、国务院关于实行党风廉政建设责任制的规定 》。 的有效性 。 进入 2 1世纪以后 , 大量的中央文件开始采用这一制度 , 每年 都有这方面的规定出台。并且 , 采用这一制度的频率越来越 二 、规定的性质 快 , 呈现逐步加速之势 。 与时间维度相匹配 , 地方政府负总责的适用领域也有一 　　迄今为止 , 我国法律中尚无地方政府负总责的规定 。正 ( ) 个逐步扩大的趋势 。最初采用这一制度的是属于基本国策范 在全国人大审议中的 《食品安全法 》 草案 第四条纳入了 畴的人口控制领域 , 随后的第二阶段可以说基本确立了人 口、 地方政府负总责的规定 , 有望成为第一部规定该项制度的法 资源 、环境三大适用领域 , 到现阶段则开始广泛纳入诸如安 律 。根据对现有文件的统计 , 可以看到 , 绝大部分地方政府 全生产 , 产品质量 , 食品、药品安全 , 税费改革 , 退役士兵 负总责的规定都属于文件性质 , 以国务院颁布的居多 ( 28 ) ( ) 安置 , 西部大开发 , 灾后重建 , 公共行政管理和依法行政等