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对行政复议制度改革的若干思考 摘要 行政复议制度，是建立在行政系统内部的一项纠纷解决制度。从性质上看， 行政性是行政复议制度的本质属性；从功能角度来看，这项制度承担着权利救 济和权力监督的功能。由于相对于行政诉讼而言，行政复议制度具有简便、高 效、程序启动成本低的特点，因此，在理想状态下，大部分行政争议都在未进 入行政诉讼程序之前，经由行政复议得以解决。但是，我国当前的行政复议制 度却面临着无人问津的尴尬境地，不但化解纠纷的制度功能没有充分发挥，反 而因公信力下降而屡遭质疑。 我国的行政复议制度初创于20世纪50年代，在1991年《行政复议条例》 颁布实施之前的行政复议活动主要是通过各个领域分散的立法加以规制的，而 后经由 1991 年《行政复议条例》、1999 年《行政复议法》、2007 年《行政复议 法实施条例》的实施，我国已经形成了一个比较完整的行政复议制度体系。现 行的行政复议法的立法以防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为、保护行 政相对人的合法权益为宗旨，以合法、公正、公开、及时、便民为原则。行政 复议的一般管辖制度总体上可以概括为：“条块分割”的管辖制度，通常是以作 出具体行政行为的上一级行政机关管辖为原则，对于县级以上地方各级人民政 府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门所属的本级 人民政府申请也可以向上一级主管部门申请行政复议。我国行政复议机构的设 置有以下两种类型：一是设置专门的行政复议机构，另一种是由政府或者政府 工作部门内负责法制工作的机构充当行政复议机构。行政复议申请人是指认为 具体行政行为侵犯其合法权益的行政相对人。《行政复议法》规定了包括申请、 受理、审理和决定四个环节在内的行政复议程序，总体而言行政复议程序比较 简便，职权主义色彩浓厚。 当前中国的行政复议制度的主要问题可以概括为两点：第一，行政复议机 关办案质量差，1/3左右的行政争议经过复议程序仍旧无法解决，又转入司法程 序，而其中又有近一半以上的具体行政行为得不到法院的认同和维持；第二， 行政复议制度难以得到行政相对人的信任，权威性遭到质疑。究其原因主要是 由于行政复议制度建立之初将行政复议制度定位在层级监督这一功能上而忽视 了其权利救济的功能，因此而导致行政复议程序的设置过于简陋，行政复议人 1 对行政复议制度改革的若干思考 员的素质没有得到充分的重视，复议机构不能独立于具有利害关系的行政主体， 因此，其公信力也无法建立，最终导致这项制度难以为继。针对这些问题，改 革的讨论和实践探索也一直在进行。在行政复议程序上，怎样通过细化和完善 《行政复议法》所规定的行政复议程序，增强其可操作性和可参与性；在复议 组织上，如何改进行政复议组织，增强其独立性和公信力这两个问题是人们关 注的焦点。 自行政复议制度建立起，学术界关于行政复议“司法化”的讨论就已经开 始，这种理论观点主要强调在行政复议程序中引入司法程序的一些内容，来增 强行政复议制度的公开性，提高行政复议组织的独立性。在理论探讨的同时， 实践中的改革也在进行，2006年 4月国务院法制办设立行政复议司，加强对全 国行政复议工作的指导和监督。2007年8月1日 《行政复议法实施条例》生效， 该条例的一个重要特点就是进一步明确了行政复议指导和监督制度，通过督促、 指导、检查、抽查、意见书、建议书、重大决定备案、定期报告等一系列制度 的设置，细化了各级人民政府对行政复议的监督和管理职责，将行政复议工作 纳入各级政府的目标责任制。2008年9月16日，国务院法制办公室正式发布了 《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，在全国八个省、 直辖市开展行政复议机构试点改革。当前的行政复议委员会试点改革主要是在 行政复议机关内部建立由行政机关工作人员和专家、学者组成的行政复议委员 会，并不赋予其独立的法律地位，但允许其审议一定范围内的行政复议案件。 行政复议委员会的决定不具有法律效力，最终的复议决定仍由复议机关作出。 这项改革已经突破了《行政复议法》的规定，加之又缺乏有权机关的授权，因 此是违法的。这种有违法律的试点改革方式应当被否定，但这项试点改革事实 上必定要为以后的行政复议组织改革提供参考，因此本文对其进行了介绍和分 析。 行政复议制度的改革