国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题分析研究 法学专业.docVIP

国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题

【摘要】国家审计是国家治理的有效工具和手段，本文从国家治理的内涵、理论基础、目标价值取向入手，深入分析了当前我国国家治理存在的问题和面临的体制性约束因素。论证了国家审计在国家治理中的主体地位和功能作用，提出在新的国家治理环境和治理着力点下，应按照推动国家实现善治的目标重新定位国家审计的方向和工作重心。根据当前的经济、政治发展水平，基于国家社会发展战略，结合现有的审计体制，深入研究国家审计在国家治理中的功能、战略目标及主要任务，着力探讨为进一步拓展和深化国家审计参与国家治理以期达成目标和完成任务所应考虑的国家审计的效率和实施效果。

[关键词]：国家治理；国家审计；善治；免疫系统功

引言

国家治理是为了有效实现国家职能，通过配置和运作国家权利，对国家和社会事务进行控制、管理和服务。在这一过程中，政府实施从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制到服务的转型来实现“善治”（Goodgovernance）。国家治理理念下的国家审计是我国社会主义宏观调控体系中监督保证系统的重要组成部分，作为国家治理的重要工具，应依法履行受托责任，对权力运行进行监督和制约。我国国家审计为加强和改进宏观经济管理提供了有益的信息和建议，但是其作用和潜能还没有完全发挥出来。一个重要原因是理论上对国家审计在国家治理中的职能定位不十分准确，国家审计监督职能的理论界定不够清晰，直接影响着实践中国家审计功能和作用的充分发挥。我们认为，随着国家治理环境、治理重点的变化，遵循国家治理转型的路径，国家审计需要明确自身定位和努力方向，通过自身的科学转型，推动国家实现良好治理。

1.基于国家治理的视角政府审计特征的分析框架

国家审计作为一种政治制度安排，是国家治理(结构)的重要组成。因此，研究国家审计特征，应当从国家的职能或起源出发。西方政治学说中关于国家起源(本质)的观点，主要有契约理论和掠夺或剥削理论两种最具有影响力的学说。而马克思主义认为，国家是以一种与全体固定成员相脱离的、以特殊的公共权力为前提的，是从人类社会中分化出来的管理机构，它一直是从社会中分化出来的一种机构，一直是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的。国家审计通过对公共资金运用信息的审查评价，能够给予公共权力以适当的约束，并审查评价作为保护者实施的国家行为的适当性，以促进国家治理水平的提高。因此国家审计制度安排是国家治理结构的范畴，国家审计承担着审查保护者剩余索取权获取的适当性、审查评价保护资源及其使用的适当性、审查保护者保护行为的适当性等三项职能。不同的国家、同一国家不同时期的国家治理目标、国家的现实任务、所面临的形势等都规定了国家审计运行轨迹，而影响社会交易契约调节的成本和收益因素也对国家审计的制度安排、实践内容、实际功能作用有着重要影响，这些都无一例外的是国家审计特征的重要相关因素。基于此，建立比较和归纳国家审计特征的理论与实践基础。国家审计特征的分析框架如图1所示：

图1：国家审计特征的分析框架

2.深化国家审计参与国家治理应注意的几个问题

为了进一步拓展和深化国家审计参与国家治理，更好地发挥国家审计的“免疫”功能和治理作用，中国的国家审计宜立足于本国、着眼于世界，立足于民生、着眼于国计，立足于监督、着眼于免疫，立足于审计、着眼于治理，并应重视研究和解决国家审计的效率和实施效果、国家审计的成本与预算约束、国家审计的宣传和信息沟通以及国家审计的责任及业务边界等审计理论与实践问题。

2.1国家审计的效率和实施效果

一般说来，审计的监督工作包括事前监督、过程监督和事后监督。加强国家审计的事前监督，可以防患于未然，但会增加审计的工作量，降低审计效率，加大审计的法律责任。在国家机关均已建立和实施内部控制的环境下，国家审计的重点放在内部控制的评价与审核方面可以提高审计效率，并发挥提前预防的作用。传统意义上的审计监督大多是事后监督。国家审计要想在国家治理中更有效地发挥作用，则需要考虑和实施过程监督，参与监督战略、安全政策的制定以及民主法治改革与建设的过程，但不应直接参与决策及其制定过程。一般说来，过程监督能够较容易地获得审计证据和相关资料，从而有利于降低事后审计的难度，减少事后审计的工作量。

2.2国家审计的成本与预算约束

国家审计要发挥强有力的经济监督及预防功能，则需要一批高素质的审计人员，也需要各领域专业人士的参与和民众的配合，因此较多的资源投入必然带来较高的审计成本。根据最高审计机关国际组织的有关会议记录，许多国家的审计机关都认为预算经费不足直接影响了审计工作的推行及成效。2008年3月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上指出:“按照审计目标的要求，审计工作的首要任务就是维护国家安全，保障国家利益，