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非诉行政执行裁执别离模式法律规制

沈福俊?

????摘要:?修改之后行政诉讼法没有采纳对非诉行政执行实行裁执别离模式建议。最高人民法院主导裁执别离模式探索缺乏相应法律依据。行政强制法不但没有为该模式探索提供依据，更未对其作明确规定。由司法解释确定裁执别离模式与立法法关于政府职权规定不符。由于缺乏依据和审查标准，其“政府实施行为〞也难以进入行政诉讼受案范围。从实践需要、法院承受力以及定位而言，裁执别离模式提出具有合理性。应当通过制定法律，为裁执别离模式实施提供法律依据。

????关键词:?非诉行政执行裁执别离行政诉讼法行政强制法法律规制

根据2021年11月1日由第12届全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉决定，修改后新行政诉讼法第97条关于行政强制执行规定，没有采纳有些常委会委员和最高人民法院对非诉行政执行采取裁执别离制度建议〔即由法院对行政机关执行申请进展审查并作出执行裁定，由行政机关组织执行〕，而是沿袭了原行政诉讼法第66条规定，即“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行〞。其理由是，“2021年通过行政强制法已经对执行体制作出了制度安排，司法实践如果确需建立裁执别离制度，也应该通过修改行政强制法来进展〞。\o转到底部注释[1][1]这一举措说明，我国非诉行政执行领域根本制度并没有在法律上发生改变，目前在实践中实施裁执别离执行模式未能在法律上得到确立。

同时，新行政诉讼法第12条第1款第2项规定，“对行政强制执行不服〞属于行政诉讼受案范围。但权威观点认为，“本项中行政强制执行，仅指行政机关强制执行，不包括法院非诉强制执行〞。\o转到底部注释[2][2]这也说明，非诉行政执行裁执别离模式中“政府实施行为〞尚难以如同一些法官和学者所主张那样，可以顺利地进入行政诉讼受案范围。

近年来，由于国有土地上房屋征收与补偿条例第28条第1款实施，由最高人民法院司法解释确定“法院裁定、政府实施〞裁执别离模式不仅在学界被很多学者所推崇，而且在实践中也被各级法院积极实施，成为近年来行政强制执行领域重大改革而引起广泛关注。从目前趋势来看，法院对实施这一模式热情非常高，实践中已经出现了从房屋征收补偿领域向其他行政执法领域逐步拓展趋势，\o转到底部注释[3][3]很有可能会通过司法实践将其演变为非诉行政执行中常态。然而，与此形成鲜明比照是，2021年1月1日开场实施行政强制法没有对“法院裁定、政府实施〞裁执别离模式作出规定；同时新行政诉讼法对实践中这一探索采取了冷淡态度。

新行政诉讼法是在实践中裁执别离模式开展得如火如荼时候出台，其对这一探索所采取态度，非常值得我们深思：裁执别离模式法律依据终究在哪里？法院能否对非诉行政执行体制进展实践性探索？如果要构建裁执别离执行模式，应当通过怎样法治途径？这些都是在全面推进依法治国背景下实施裁执别离模式应当思考和研究问题。

一、我国非诉行政执行裁执合一与裁执别离体制

我国行政机关向法院申请强制执行制度来源于1989年公布行政诉讼法。该法第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。〞根据这一规定，我国对行政行为强制执行分为两类途径：一类是没有行政强制执行权行政机关申请法院强制执行，另一类就是依法拥有行政强制执行权行政机关自行强制执行。其中，向法院申请执行行政行为制度，与行政诉讼中发生法律效力判决执行相对应，也被称为非诉行政执行，“非诉行政执行是指法院根据行政诉讼法第66条规定，依行政机关申请，对未经诉讼审查而已生效具体行政行为进展受理、审查和执行活动。〞\o转到底部注释[4][4]

长期以来，我国非诉行政执行制度采取是裁执合一体制。即根据行政诉讼法和最高人民法院司法解释规定，行政机关在不拥有行政强制执行权或者行政机关与法院都依法拥有行政强制执行权情况下，行政机关向法院申请行政强制执行，由法院行使对被申请执行行政行为审查权、裁定权和执行权。其依据如行政诉讼法第66条规定和2000年3月8日公布最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉假设干问题解释〔以下简称假设干问题解释〕第93条。而法院强制执行方式，那么依据民事诉讼法规定进展。可以说，自行政诉讼法实施以来，我国在非诉行政执行领域，一直采取是裁执合一体制。总来看，行政诉讼法以及假设干问题解释宗旨，是一方面尽量限缩行政机关自行强制执行权力，另一方面尽量扩大法院强制执行权力，以表达司法对行政监视与制约。

裁执合一体制受到挑战或者质疑，是缘于2021年1月国有土地上房屋征收