2025国资国企穿透式监管白皮书.pdfVIP

国际资本市场研报资讯+V:

前言

在国民经济发展格局中，国有企业始终扮演着不可替代的关键角色——作为国民经

济“顶梁柱”，国企掌控能源、交通、通信等关键领域，是国家经济命脉的核心支柱；

作为经济稳定“压舱石”，国企通过逆周期投资与重大工程实施平抑市场波动，在经济

周期中发挥稳定器作用；作为创新驱动“主力军”，国企承担基础研究和技术攻关重任，

在重点战略领域实现核心技术突破；作为国家战略“执行者”，国企深度参与“一带一

路”建设、乡村振兴等国家战略，在全球产业合作与区域协调发展中发挥引领作用。

当前，国资监管和国企企业改革正步入深化提升的关键阶段。随着“管资产”向“管

资本”转型的深入推进，如何实现国有资本的高效监管与价值创造，成为新时代国资管

理的核心命题。这一转型背景下，传统监管模式面临多重挑战：国企业务跨区域、跨层

级、跨行业特征显著，股权结构复杂；国有资本运作呈现多元化趋势，风险传导路径隐

蔽；国家战略任务对资本配置效率提出更高要求。

如何穿透复杂层级精准追踪资本流向？如何实时监控风险传导链条？如何确保国

有资本在服务国家战略中实现保值增值？

国务院国资委自2024年9月首次提出“探索推进穿透式监管”以来，通过印发专

项通知、列入重点任务、印发内控建设指引等一系列举措，加速构建全级次、全链条、

全要素的监管网络，推动国资监管从“被动响应”向“主动防控”跃迁。穿透式监管，

作为这一转型的重要保障机制，正通过数字化、智能化的手段重塑监管逻辑，为国企高

质量发展注入新动能。

本白皮书立足新发展阶段国资国企改革的核心需求，聚焦“管资本”转型背景下传

统监管模式与新时代要求不匹配的突出矛盾，系统阐释穿透式监管的背景、理论内涵、

技术支撑与实践路径，旨在为监管部门、国有企业及社会各界提供一套“可理解、可操

作、可落地”的穿透式监管体系建设的方法论与数智化平台，助力国资国企高质量发展。

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目录

1穿透式监管的背景1

1.1国资监管体制和方式发展脉络1

1.2新时代国资监管面临的挑战3

1.3数智化新技术给国资监管带来的曙光6

2什么是穿透式监管8

2.1穿透式监管概念的提出8

2.2穿透式监管的整体框架10

2.3穿透式监管的全新要求13

3构建全景视角下穿透式监管体系16

3.1风险驱动的智能治理16

3.2全景穿透式智能监管27

4穿透式监管数智化平台34

4.1穿透式监管数智化平台整体架构35

4.2企业监管平台，AI赋能穿透式监管38

4.3构建业财系统，打通穿透式监管数据链41

4.4数智赋能“三能”机制，构建人力资源穿透式监管新范式55

4.5规范数据治理，打造全要素数字化平台底座65

4.6苍穹AI平台，增强穿透式监管智能化70

5如何建设穿透式监管平台75

5.1穿透式监管的三种模式75

5.2穿透式监管的实现路径79

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1穿透式监管的背景

1.1国资监管体制和方式发展脉络

新中国成立以来，我国国有资产监管体制始终与国家经济体制改革同频共振，在探

索中不断完善，逐步构建起适应社会主义市场经济要求的监管体系。尤其是改革开放以

来，随着经济体制从计划经济向市场经济转轨，国有资产的产权管理职能逐步从政府的

行政职能和一般经济管理职能中分离，国资监管体系经历了从九龙治水的分散管理到

国资委专业化管资本的转型，监管机构职责持续优化，专业性、系统性、针对性与有

效性显著提升，监管体制和方式日益契合市场化、法治化要求。这一演进过程可划分为

三个具有鲜明特征的阶段：

（1）起步探索期：从放权让利到现代企业制度奠基

改革开放初期，面对计划经济体制下国有企业缺乏经营自主权、效率低下的突出问

题，国家以放权让利为突破口启动国企改革，逐步打破统