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论行政诉讼法律调解适用范围的扩与限

引言

行政诉讼制度自从确立以来，基于不得擅自处分行政权以及严格控

制行政权依法行使的考虑，行政诉讼不适用于调解就被当作一项原则确立

下来。尽管如此，实践中通过协调、和解促使行政相对人撤诉的“变相调

解模式”屡见不鲜，虽然这种方式存在许多弊端，但却发挥了弥补现有诉

讼制度对行政相对人权益保护不到位、减少诉讼成本、降低法院工作强

度、维护社会稳定等诸多优势。国内外学者都曾对这一制度能否适用调解

持不同观点，但随着审判实践的深入，认为能够调解的观点成为主流，这

一制度逐渐出现在各国立法中。这表明构建行政诉讼调解制度，规范协调

和解行为是满足司法实践的需求和建设法治国家的必经之路。我国虽然在

2015年5月1日起实施的新《行政诉讼法》第六十条中延续了行政案

件不能进行调解的原则，但却通过但书的形式明确规定有三类案件能够进

行调解，这是对修正前《行政诉讼法》的重大突破，然而这一条文本身存

在着问题。基于行政诉讼不应进行调解的原则，法条中但书部分所反映的

应当是在特定情况下、个别案件才可以进行调解，但在当代行政执法领

域，自由裁量权见于社会管理的各个方面，将此类行政案件纳入行政诉讼

调解的范畴违背了立法原意。基于行政权不得随意处分以及法院对行政权

的制约和监督作用，行政诉讼调解作为一种结案方式只能是有限调解，是

对以审判方式解决行政争议的重要补充。本文立足于行政诉讼调解适用范

围的有限性，通过收集相关数据和案例分析修正后的《行政诉讼法》施行

以来行政诉讼调解的适用范围在司法实践中的实施现状以及存在的问题，

并从六个不同角度阐明限制行政诉讼调解适用范围的必要性，进而综合考

虑司法的实际需要和法律、法规的可操作性，提出完善我国行政诉讼调解

适用范围的建议。

一、我国行政诉讼调解适用范围概述

（一）我国行政诉讼调解适用范围的内涵

要确定行政诉讼调解适用范围的内涵，首先要区分协调和解、行政

调解和行政诉讼调解这三个概念。对协调和解的理解在理论研究和审判实

践中有三种不同的观点。观点一认为行政诉讼调解与协调和解的内涵一

致，协调和解这一概念的出现主要是为了规避修订前的《行政诉讼法》禁

止调解的规定，因此司法实践中广泛适用的和解、协调以及协调和解，在

被法院作为终结诉讼程序的理由时，其实质就是调解。1观点二认为协调

和解与调解并无必然联系，协调和解机制缺乏法律依据，是以行政相对人

申请撤诉作为终结诉讼的结案方式，此和解行为本身并无诉讼法上的效

力，调解行为在新法中释明后，有关协调和解的规定应被废止，进而构建

完备的规则。2观点三认为行政诉讼调解及协调和解并不是互相对立的，

通过对二者进行对比，协调和解的受案范围更广，其适用对象不会限定当

事人的类型并且有很多种形式，这符合当今社会数量激增又复杂多样的行

政行为的需要，协调和解与调解在适用中有共通之处也有区别，应互相借

鉴、改进。3笔者认为观点三更符合当前的审理现状，新法实施以来行政

诉讼调解制度正处于发展、过渡期，在司法实践中，行政相对人与行政机

关达成调解协议并制作调解书的案件极少，制作调解书结案反而被认为是

行政机关与行政相对人相互不信任的表现，大量案件仍然通过法院居中调

解、协调之后行政相对人申请撤诉来结案，行政机关也更容易接受这种诉

讼结果。因此，新法推行之后协调和解并未被调解制度所取代，二者是一

种并存关系。综上，笔者认为，行政诉讼协调和解是指在法院受理行政案

件后，以双方自愿为基础，经法官居中主持，通过各方协商处理案件后促

使当事人和解，并对和解协议进行合法性审查后准许原告撤诉的案件结案

方式。

（二）我国行政诉讼调解适用范围的性质

1.行政诉讼调解适用范围的有限性

行政机关在行政诉讼中对相关行政行为和事项并不都具有任意处置

的权力。而适用行政诉讼调解必须满足当事人双方对涉案事项或行为享有

实体处分权，且案件本身具备自由裁量的空间，适用调解应控制在法律、

法规所规制的框架之中，行政机关应在法定权限内采取符合立法精神及目

的的行为，调解所形成的结果应符合社会效益原则，不与社会公共利益相

抵触，因此，并非所有行政案件均可进行调解。通常情形下，行政案件如

果服务性强或者强制性相对较弱，则行政机关可使用的自由裁量权就较

大，所受禁止性约束较少，更适合采取调解的方式结案。因此，这一性质

要求对可以进行调解的行政案件依据案件性质等因素进行科学、合理的分

类