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基于全生命周期管理视角下的责任规划师制度实践与思考

摘要：国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据。通过分析当前国土空间规划编制、实施与监管方面存在的问题表明责任规划师的不可或缺和重要性，并对国内外责任规划师在推动主体、工作职责、工作方式与角色定位、制度推行方式和薪酬等方面进行比较，提出责任规划师制度推广面临的主要问题，并从引导传统规划师职业转向、明确责任规划师权责、搭建多元主体共同参与平台、推广智力服务进村下乡和鼓励协作帮扶、拓展责任规划师价值实现通道等方面提出针对性的政策建议。

关键词：责任规划师；制度价值；高质量发展；空间治理

目前，现有的关于责任规划师制度的研究主要是围绕城市更新、公众参与和提供技术服务（下乡）展开[1-4]，缺少从规划编制、实施与监管全生命周期的角度分析研究责任规划师的制度建设、意义和成效。通过分析当前国土空间规划编制、实施与监管方面存在的问题表明责任规划师的不可或缺和重要性[5-8]，并对国内外责任规划师在推动主体、工作职责、工作方式与角色定位、制度推行方式和薪酬等方面进行比较，提出责任规划师制度推广面临的主要问题，并从引导传统规划师职业转向、明确责任规划师权责、搭建多元主体共同参与平台[9-10]、推广智力服务进村下乡和鼓励协作帮扶[11]、拓展责任规划师价值实现通道等方面提出针对性的政策建议。

1规划全生命周期管理面临的问题

1.1规划编制阶段的问题

1.1.1“多规合一”的空间统筹任务艰巨

新时代国土空间规划既要处理“多规”“多区”“多数”的历史遗留问题，又要面向更为庞大宏观的国土空间及其利益冲突。总体建立“多规合一”的国土空间规划体系，落实顶层设计，守住安全底线，全面推进各级国土空间规划编制。这就要求国土空间规划决策主体不仅专业能力强，还要求其全面了解所规划地的人文历史和生态特征[12-14]；规划设计不仅合理可行还能长期引领城乡健康可持续发展。正是国土空间规划的复杂开放性，无论是规划主体责任的政府部门，还是规划师都面临较大的压力，各级决策主体的频繁更换和固有的相关利益格局仍然影响着规划的实施效果。

1.1.2上下传导容易忽视社会公众利益诉求

在国家规划体系中国土空间规划具有基础性作用，从顶层设计到具体城乡居民的生活方式的实现路径复杂且不清晰，越是基层空间利益冲突的问题越多。如上海市面对的空间问题是“如何提高生活品质，提升全球城市重要竞争力”，因此在已经批复的城市规划中提出建设15分钟社区生活圈[15]。如何建成宜业圈、宜游圈、宜居圈需要大量的实地调查考量。

1.1.3五级三类规划衔接的问题

改革前，各类空间规划的编制流程基本实现市场化，以效率和效益优先。各大规划设计院安排规划和建筑两个专业的人员负责前期图稿的绘制工作，缺少专业人员参与道路交通、市政设施、地下空间等民生必要设施的规划设计，不能精准的预判整体情况，造成后期实施难度加大，效果变差。随着土地、环境、经济等新专业的加入和融合，客观上五级三类国土空间规划统筹协调的难度更加提升[16-17]。规划实施监督阶段，水利、市政、交通和农业等多个部门之间协同合作机制不完善，信息沟通不到位、责任权限不明确，甚至相互推诿，造成国土空间规划的实施效率和最终效果受到极大影响[18-19]。

1.2规划实施阶段的问题

1.2.1城乡历史欠账较多

改革开放以来，我国城市快速发展并向周边扩张，人口密度和增速过快，超高住宅楼、写字楼、大型商场、柏油路等不断挤占人们的视野，导致城市看海、职住失衡、文化保护、交通拥堵等城市问题不断涌现，这些问题基本上与规划不合理密不可分，而乡村的规划实用性、适用性各地还在摸索实践中[20-22]。

1.2.2“千城一面”现象不减

在国土空间规划的导控方面，未找到城市的内部认同点，不能形成城市特色[23-26]。不少单位简单借鉴其他城乡的发展规划，而不考虑本土城乡特点和地域文化，缺乏城乡可识别性，虽有引导指标和部分美学控制要素，但造成规划设计结果趋同，整体看来“千城一面”。

1.2.3缺乏统一的实施规范

不同部门职责不同。自然资源部门强调耕地的保护，水利部门强调旱涝风险，环保部门强调生态环境指标，住建部门强调城市建设，在重大的原则性问题上各部门均存在“以我为主”的思想，缺乏交流、支持和信任，造成规划中编制工作的技术路线、规划基期年、规划期限、统计口径等偏差比较大，有的甚至有明显冲突的情况[27-29]。

1.3规划管理体制的问题

1.3.1管理调控效果欠佳

国土空间是经济社会发展的唯一载体，“三生空间”不断更新变化，很多项目在实施中都要受到外部变化带来的影响。如大量农民进城后的岗位和居住问题、其子女的入学问题等，正确预判这样的情况，国土空间规划就需进行动态调整。但如果在面对空间要素变化时，