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新预算法视域下地方政府债务风险预警指标体系的构建与实践探索

一、引言

1.1研究背景与意义

在我国经济快速发展进程中，地方政府在基础设施建设、公共服务提升等方面发挥着关键作用。为满足资金需求，地方政府通过多种方式举债，债务规模随之不断扩大。根据相关统计数据，2013年6月底我国地方政府负有偿还责任的债务为10.89万亿元，同时负有担保责任和可能承担一定救助责任的贷款分别为2.67万亿元和4.34万亿元，三者合计17.9万亿元。此后，地方政府债务规模持续增长，截至2019年底，地方政府债务达到21.31万亿元。债务规模的持续扩张带来了一系列风险隐患。若地方政府债务规模超出其财政承受能力和经济发展水平，债务负担过重，将导致偿债能力下降，甚至引发债务危机。例如，部分地区为推进基础设施建设过度举债，后续财政收入难以支撑债务偿还，出现偿债困难局面。债务结构不合理也会引发诸多问题，短期债务占比过高，使政府在短期内面临巨大偿债压力，在经济形势不稳定时，极易引发流动性风险；债务期限错配严重，同样会增加偿债风险。若债务资金未能得到有效利用，无法形成相应资产或产生足够收益来偿还债务，也会加大债务风险。

2015年1月1日起施行的新预算法，对地方政府债务管理做出了一系列规定，如明确地方政府举债的方式、规模、用途等，构建了全面规范地方政府债务管理的总体制度安排。新预算法允许经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必须的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，这使得地方政府债务管理有了更为明确的法律依据。新预算法要求对地方政府债务余额实行限额管理，全国地方政府债务限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，每年全国地方政府债务新增限额和总限额，需报全国人民代表大会或全国人大常委会审批。这些规定对规范地方政府债务管理行为、防范债务风险具有重要意义。在新预算法背景下，构建科学合理的地方政府债务风险预警指标体系成为当务之急。通过构建预警指标体系，能够对地方政府债务风险进行有效监测和评估，及时发现潜在风险点，为政府决策提供科学依据，从而采取针对性措施防范和化解债务风险，保障地方经济社会的稳定发展。

1.2国内外研究现状

国外在地方政府债务风险预警指标体系构建方面的研究起步较早。早期，学者们主要关注政府债务资金的用途与风险关系，如Stiglitz（1987）根据政府债务资金的不同用途来分析政府债务的风险，认为政府债务风险具有两面性。随着研究的深入，Polackova（1998）首次提出了财政风险矩阵的分析框架，为后续研究提供了重要的思路。Easterly（1999）沿袭财政风险矩阵的方法并对很多国家普遍采用的以隐性负债替代显性负债的财政调整现象进行了研究。Kharas和Mishra（2001）通过实证的方法分析了东南亚金融危机，认为其爆发与政府隐性债务有很强的相关性。在预警模型方面，目前主流的预警模型有KLR模型（Kaminsky等，1998），该模型是基于指标信号分析的定量预警模型，采用相关的宏观经济变量作为预警指标；DCSD模型（Berg和Pattillo，1999）在多方面拓展了KLR模型，如指标阈值的测定、多变量的Probit回归分析等；PDR模型（Mulder等，2002）在DCSD模型基础之上，加入私人经济层面的资产负债平衡表变量和一些替代变量；还有一类基于受限制变量回归分析的模型，如Frankel和Rose（1996），Sachs等（1996），Kumar等（2003）等。此外，很多学者也将人工神经网络模型（Odom和Sharda，1990；Tam，1991）引入风险预警评估中。

国内对地方政府债务风险预警机制方面的研究也取得了一定成果。王曙光等（2005）提出通过选取的八个指标运用模糊综合评判法对地方政府债务风险来进行预警的思路。刘星等（2005）按上述思路采用政府债务指数反映地方政府债务综合风险，还使用主要的辅助性指标测算政府债务危机发生概率，从而确定预报警度。寇铁军（2006）提出了建立地方政府债务风险预警体系另一种新思路。裴育（2006）从风险机制的建立、程序、指标的选取等方面阐述了地方政府债务风险。谢虹（2007）从直接负债、间接负债的角度选取了相关指标，使用模糊综合评判法研究了地方债务风险预警机制。封北麟（2009）分析了地方政府投融资平台现状、投融资平台运作模式与地方政府债务的形成，提出了投融资平台建设与地方政府债务风险控制策略。桑子函（2011）分析中国地方政府债务产生原因，建立了更完善的债务风险预警体系的新方法，包括单省份债务风险预警体系和全国各省份的横向债务风险预警体系，并对新的