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论清末农业政策的近代化趋向

农业经济的发展从根本上说取决于农业领域中劳动生产力的提高和农业劳动者个体自

主活动能力的增强。但在一个只有治乱循环、王朝更迭的社会环境中，农业因生产要素

和技术缺少明显变化而陷入到一种被称之为“特殊类型的经济均衡状态”中。在此种情况

下，政府作为转型时期制度创新方面最具优势的社会组织，对于社会进化和“均衡状态”

的打破起着十分重要的作用。因为政府是一个“超级企业”，“它能通过行政决定影

响生产要素的使用。……它可以强制规定各种生产要素应如何使用。”［1］（P22）晚

清新政期间，中国作为一个近代化进程中的“后来者”，正是在内外多种压力的驱迫下，

政府开始了建立现代民族—国家的努力，试图通过强化和扩展国家权力来有效地实现其

对社会经济的改造和直接干预。为达此目的，清政府在变革行政体制的同时，提出了包括

农务在内的“振兴实业”政策，并由此出台了一系列与兴农有关的法令。所有这些“行为

规则”作为来自于政府方面的“强制性”制度供给，对中国农业的近代转型起到了前驱先

路之功效。本文拟对此略述之。一、政府农务行政机构的专门化从社会的角度来考察，国

家的某一项新经济政策的出台和行政机构的嬗变，其始发动因不是一般的经济矛盾，而是

被社会广泛发觉的整个国民经济的矛盾。晚清时期，中国经济尤其是农业生产，伴随着国

内人口的增加，天灾人祸之频仍及国外西方商品经济的冲击而日趋衰败，最终致使民生日

蹙。在此种情况下，以田赋为财政收入主源的清政府遂陷入了国用匮绌的窘境，“言常用

则岁出岁入不相抵，言通商则输出输入不相抵，言洋债则竭内外之力，而更无以相抵”。

［2］（P6）罗掘俱穷的经济危机与社会外部生态环境恶化的交织，驱使许多“以天下为

己任”的有识之士不能不对洋务时期形成的“重商思潮”进行反思，去重新探寻经济发展

的内在逻辑，再加上西方农学新知东渐的催生及对多年来中外商战效果的感悟，使他们在

不怀疑工商业对于国家利益固有价值的前提下，重新体认到农业的经济和社会价值，故而

形成了新形势下的“农本意识”，强调农业是中国的立国之本、富强之道。1897年，张謇

在《请兴农会奏》一文中指出：立国之本不在兵和商，在于工与农，“而农为尤要。盖农

不生则工无所作，工不作则商无所鬻，相因之势，理所固然”。［3］（P13）无独有偶的

是，1898年4月，张之洞也上奏称，富国之道“不外乎农、工、商三事，而农务尤为中国

之根本”。［4］（P1285）当时诸如舒尔茨语。他认为：“传统农业应该被作为一种特殊

类型的经济均衡状态”，其核心问题是生产要素和技术条件长期以来缺少明显的变化

（见［美］西奥多·Ｗ·舒尔茨著，梁小民译：《改造传统农业》，商务印书馆１９９９

年版，第２４—２５页）。就此而言，当时中国的农业生产状况极类似于此。人们普遍认

为中国的现代民族—国家建设始于清末新政时期。它的创立有两个表现：一是国家行政力

量的强化；二是对传统社会—经济的改造，以培植“不断增长的国民经济与民生体系”。

从这两点上来看，清末农业制度上的近代化趋向，从一个侧面体现了清政府建立现代民族

—国家的努力。依据诺思关于制度的定义，价值观念、伦理道德、意识形态等都应是制度

的构成部分。按照契约的法律化的程度来理解，这些虽然只能算是一种“非正式的制

度”，其远没有国家规定的“正式的制度”，即被社会所认可的、文化进化所形成的规则，

具有影响力和权威性。但是，意识形态作为一种行为方式，它可以通过提供给人们一种

“世界观”而使政府的行为决策更经济、更合理与更公正（参阅道格拉斯·Ｃ·诺思著，

陈郁等译，《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店１９９４年版）。同时它也可能与

政府的制度安排发生冲突，阻碍经济运转，使交易成本上升，引起制度安排失效。由此可

见，社会转型时期，人们的价值观念、意识形态对政府正式制度的形成有着相当大的影响

作用。此类的言论俯拾皆是，不一而足。从这些如出一辙的话语中，不难看出，“思变”

时代人们在产业结构的安排上已经形成了一种新的共识：以农为本，农工商一体化经营

的理念。不过，需要强调的是，此时人们所言的“以农为本”之话语和旧时官方倡导的

“农本”思想已大异其趣，并非是简单地推崇传统的小农生产方式，而是将农业作为国民

经济基础的意义上来论述，视作为工业提供原料的部门。因此，从这一角度而言，人们

的这种共识显然是在逾越传统社会的“重本抑末”之定势，打破农工商产业间壁垒界限后

的理性产物。一般说来，意识形态与制度之间的关系极为密切，它对制度的形成与嬗变具

有基础性的作用。而观念作为意识形态的核心，它的更新无疑是一