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全域土地综合整治应突出问题导向

江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心

陈美球张婷

江西省国土空间调查规划研究院?曾政祥

一、问题的提出

全域土地综合整治遵循“山水林田湖草村”生命共同体理念，对农村生产、生活、生态空间进行全域优化布局与综合整治，在破解农村用地碎片化、无序化、低效化等问题上表现出强大的生命力，被认为是支撑乡村振兴用地要素保障的有效途径。近年来，中央和地方都在积极推进该项工作。2021年11月，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》。2024年2月，自然资源部与中国农业发展银行签署《关于共同推进土地综合整治和生态保护修复战略合作协议》，双方将聚焦耕地保护、土地综合整治、生态保护修复等领域开展深入合作，创新投融资模式。地方也在积极争取贷款、创造条件推进全域土地综合整治。

然而，全域土地综合整治是一个典型的系统工程，是对乡村空间形态、产业发展、生态环境、人居环境、基础设施的系统性重塑，涉及部门广、利益主体多，受到区域经济发展水平、自然资源禀赋、人地矛盾等众多因素影响，必须立足于当地实际、量力而为，坚持因地制宜。但调研发现，不少地方出现了整治内容不切实际的现象，从2019年自然资源部启动的全域土地综合整治试点工作看，真正顺利推进并取得实效的比例并不高，一些地方还申请调出试点名单。

深入分析表明，试点推进不够顺利的主要原因有几点：一是过于追求“大而全”，不切实际地迁村并点或大面积地开展“山水林田湖草村”的整治，结果因缺乏必要的资金支持或没有相应现代产业发展的对接与支撑，导致方案难以顺利实施；二是全域土地综合整治实施方案存在相互雷同的普遍现象，未能清晰梳理出需要解决的具体用地保障问题，没有体现地域特色，没有深入分析当地乡村振兴具体目标对用地保障需求的种种表现，对全域土地综合整治的具体内容、实施路径缺乏针对性，导致规划方案的可操作性不够；三是由于公众参与不够，制约区域发展的用地要素保障问题反而无法通过全域土地综合整治得到解决；四是相关土地利用结构优化的配套政策创新难以落实。总体上看，除了一些配套政策涉及顶层制度设计外，更主要的是由于没有准确把握需要破解的具体用地保障需求，缺乏问题导向使全域土地综合整治内在动力难以形成，进而无法取得预期实效。

二、科学诊断问题是明确全域土地综合整治内容的前提

1.因地制宜是土地资源配置的根本原则

我国地域辽阔，广大农村地区之间的经济发展水平、自然资源禀赋千差万别，各地乡村振兴战略实施的具体目标与路径也各不相同，导致各地乡村振兴战略的用地保障需求及其面临的现实难题差异很大，相应体现在全域土地综合整治中破解难题的方法也不同。即使在同一区域，城郊乡村、一般乡村和偏远乡村的乡村振兴目标与用地保障难题也明显不同，城郊乡村是城乡融合的关键区域，生活基础设施和公共服务设施的共建共享客观需要城乡基础设施用地的统筹供给；一般乡村则要通过关键公共服务设施的合理布局来形成对周边人口吸引、促进人口居住规模聚集，重点要破解区域间建设用地的统筹问题；偏远乡村则往往侧重生态保护，重点解决把“绿水青山”转变为“金山银山”的用地供给难题，以及撤村并点的宅基地用地保障。因此，以全域土地综合整治支撑乡村振兴的用地保障，必须遵循因地制宜配置土地资源这一根本原则，切实把握好需要全域土地综合整治来满足的具体用地需求。

2.问题诊断是确定全域土地综合整治需求的基础

全域土地综合整治并非对区域土地利用空间结构的完全重构，而是针对区域发展用地保障瓶颈的精准施策，只有科学的问题诊断，才能明确实际需求、确定具体整治内容，实现“靶向整治”的精准性。由于在乡村振兴的用地保障中往往存在一系列问题，这就需要抓住关键性问题，并指向国土资源的利用与保护上，不能只停留在表面（如产业发展缓慢、经济基础薄弱、生活基础设施不足、生活环境脏乱差，“空心村”现象严重、建设用地利用粗放等），关键要进一步分析土地利用方面的原因，是产业或宅基地用地保障数量不够？还是空间布局不合理？或是缺乏闲置用地盘活机制或集约用地的激励机制？针对不同问题提出通过全域土地综合整治解决的不同路径。全域土地综合整治本身包括了工程措施和土地配置制度创新两方面内容，对于产业或宅基地用地保障数量不够，以及空间布局不合理，则需要优化土地利用空间布局及供地方式来解决，而缺乏闲置用地盘活机制或集约用地的激励机制，则需要通过配套土地政策创新来解决。

3.问题导向是形成全域土地综合整治内在动力的关键

全域土地综合整治能不能取得实效、形成可持续的用地保障机制，在很大程度上取决于全域土地综合整治内在动力，这也是主动与被动开展全域土地综合整治的区别。被动开展全域土地综合整治往往只是应付上级的任务，常常浮于表面，主动开展则源于自身的内在需求，有利于激发自身工作积极性和创新性，进而形成内在