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特定非金融机构反洗钱监管中的问题和建议

随着我国反洗钱工作机制的逐步完善和反洗钱监管工作的不断

深入，传统金融机构反洗钱工作不断提升，通金融机构进行洗钱活

动难度越来越大，洗钱活动开始向反洗钱薄弱的非金融机构渗透。“特

定非金融机构”是《反洗钱法》规定的应当履行反洗钱义务的主体，

但《反洗钱法》以及相关的反洗钱规章没有明确规定“特定非金融机

构”的范围，也没有明确特定非金融机构应当履行哪些具体的反洗钱

义务，这导致反洗钱监管部门对特定非金融机构无法开展有效的监管

工作，使“特定非金融机构”游离于反洗钱监管之外，成为洗钱风险的

高发行业。

一、特定非金融机构的反洗钱立法和监管现状

（一）反洗钱法规中的“特定非金融机构”

我国《反洗钱法》第三条规定“按照规定应当履行反洗钱义务的

特定非金融机构，应当依法采取预防、监控措施，…，履行反洗钱义

务”；第三十五条规定：应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、

其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法，由国务院反洗钱行政主

管部门会同国务院有关部门制定:关于“特定非金融机构”的范围及其应

当履行的反洗钱义务的内容和方式，法律和行政法规内有作出规定，反

洗钱主管部门人（民银行）也没有会同其他国务院部门出台规章。

2018年中国人民银行办公厅出台《关于加强特定非金融机构反洗

钱监管工作的通知》将特定非金融机构概括为四类：一是房地产开发

企业、房地产中介机构，二是贵金属交易商、贵金属交易场所、为贵

金属交易提供服务的机构，三是会计师事务所、律师事务所、公证处

等中介机构，四是公司服务提供商。另外人民银行出台的《支付清算

组织反洗钱和反恐融资指引》规定了支付机构的反洗钱义务，《彩票

管理条例》有要求彩票业履行反洗钱职责的内容。在FATF4《0+条

建议》中规定的特定非金融机构更为广泛，不仅包括赌场、不动产开

发、贵金属、中介机构，还包括这些行业的从业人员以及独立从事这

些业务的个人。

二（）特定非金融机构反洗钱立法概况

1、我国特定非金融机构的反洗钱立法

我国特定非金融机构反洗钱法律体系没有建立，是立法上的空白

区域。如前所述，《反洗钱法》规定了特定非金融机构应当履行反洗

钱义务，但是对“特定非金融机构的范围、以及履行义务的具体内容

和管理办法没有做出明确规定，只是规定了“由国务院反洗钱行政主

管部门会同国务院有关部门制定”。人民银行出台的反洗钱文件中关

于特定非金融机构的内容，多是概括性的表述，缺少实际的具体内容,

而且文件效力较低，不具有可操作性。以2018年人民银行出台的《关

于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》为例，该《通知》只

有四条，且多是对有反洗钱基本制度的重申，类似指导性的文件，没

有具体规定特定非金融机构的反洗钱义务，执行起来难度较大。

2、国际上的特定非金融机构反洗钱立法

FAFT在16将特定非金融行业纳入新修订的《四十项建议》，

规定将第10・21条、第23条建议应用于非金融行业；2003年进一步

大了“特定非金融机构的范围，提升了特定非金融行业的反洗钱的

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重要性；在2012年将“特定非金融行业”的反洗钱措施集中在“客户尽

职调查”和“其他措施”两项建议中，使“特定非金融行业”反洗钱义务更

加明显和突出。欧盟在1991年颁布《关于防止利用金融系统洗钱的

指令》中要求成员国“关注特定非金融行业的洗钱行为“；并在2001

年、2005年第二、第三指令又大了特定非金融行业的范围，对包括

房产经纪人、律师、宝石或贵金属等经销商在内的五类群体规