城乡公共服务一体化的价值意蕴与逻辑起点.docx

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城乡公共服务一体化的价值意蕴与逻辑起点

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本章从制度学角度阐述城乡一体化与公共服务关系，指出城乡公共服务一体化是和谐社会建设和城乡统筹发展的内在要求，它涉及农村公共设施、社会保障、文化体育、医疗卫生、环境保护、劳动就业等诸多方面，需要在制度上给予保障；此外，本章还分析了城乡经济社会统筹发展以城乡公共服务一体化为突破口和介入点的逻辑依据，并就城乡公共服务一体化制度建设提出了原则要求。

第一节城乡公共服务一体化的价值意蕴

制度的核心内容和首要价值导向应是维护社会正义、实现社会公平，而我国既往的城乡公共服务的制度安排有失公允，国家包揽了城市所有的公共服务，农村公共服务却要农民自己承担。因此，城乡公共服务一体化制度构建，一要纠正农村公共服务的不公正制度安排，二要制定出具体的惠泽农村社会的措施，并最终消除农村公共服务的盲区或灰色地带。

一城乡公共服务一体化的价值意蕴

国家制度对城乡公共服务的不公平、不公正安排，造成了农村社会基础设施薄弱、公共卫生体系不健全、文化体育活动不发达、社会保障不完善等状况。就此而言，城乡公共服务差距能否消除，农村人口能否得到与市民等值的公共服务，关键在于制度创新和制度建设。“解铃还需系铃人。”既然制度形塑了城乡公共服务二元分立体制，就必须从制度入手调适城乡公共服务的隔离关系，使其一体化。

政治制度的核心内容和首要价值导向就是维护社会正义、实现社会公平。城乡公共服务一体化是政府权威性分配资源的公共政策，它“不仅是社会公正的重要内容，也是保障社会公正的重要手段”，[1]直接关系农村人的社会地位和政治权利的“国民待遇”。农村人的社会地位、政治权利与城市人一样，制度应该给予他们与市民等值的公共服务保障。约翰·罗尔斯的“公平的正义理论”认为，社会制度的首要价值是正义，而“正义的首要问题是社会的基本结构，即用来分配公民基本权利和义务”。[2]城乡公共服务一体化表面上是社会结构配置城乡居民的公共服务数量和质量，似乎城乡二元结构在前，然后才生成了城乡有别的公共服务，但深究起来，根源在于制度的不公正。

制度离不开价值准则，它是判断制度行为正当性、决定政府行为的价值取向。在城乡公共服务一体化上，制度的价值取向首先应该以公平为第一准则，即让最大多数的人实现最大幸福；[3]其次，如果社会出现不平等，就必须把它限制在一定程度内，即在许可的范围内，使社会利益分配做到最小受惠者得到最大利益。[4]穆勒的功利主义正义观和罗尔斯的自由主义正义观都认为，制度必须平等、公正地对待每一个社会成员，如果资源有限，不能实行“按需分配”，或不能保证每一个人“后果平等”，就应优先保证处于社会劣势地位或最不利者的最大利益。

城乡公共服务一体化的制度安排是社会公平、正义在社会领域的具体操作和实践，是一场根本性的制度创新过程。针对中国城乡公共服务的现实差距，制度的“公平”价值要突出以下几点：（1）政府对城乡公共服务一体化的安排要始终贯彻公平、正义理念，给予城乡每一服务对象均等的发展机会和均等的资源分配，使人人能获得基本公共服务待遇。（2）中国现有的城乡公共服务不均是公共政策公平和社会责任品质流失的结果，政府要在今后的工作中以一体化为导向，实行差异性的公共服务资源分配，矫正重城市轻农村的错误政策，补偿并帮助农村克服自身劣势，切实支持农村公共服务。（3）政府对城乡公共服务一体化负有不可推卸的责任。一体化是代表正义和公平的公权对公民福利做出的基本承诺，“就像宪法确认公民的基本权利或自由一样，具有底线保障的意义”；“在社会贫富差距拉大、社会公正严重缺失的历史背景下重新寻求政府责任的底线，让政府在这个底线的边界上重新担负起其应有的责任”。[5]政府不得以任何理由放弃城乡公共服务一体化的责任。（4）城乡公共服务一体化，不是搞平均主义，也不是要求城乡所有的公共服务一样化，而是要政府“托一个底”，[6]即政府要把农村基本公共服务托起来，逐步实现全面一体化。

因此，城乡公共服务一体化要特别强调政府职责及其相关的制度建设。美国政治学家亨廷顿说，“制度化程度低下的政府不仅仅是一个弱的政府，而且是一个坏的政府”。[7]农村公共服务千头万绪，牵涉方方面面，制度建设尤为重要：其一，要为城乡公共服务一体化构建一个实现平台，把系列建设行动上升至制度层面，并提高农村基本公共服务的水平和普及率。其二，要坚决遏制城乡公共服务上的“马太效应”，不能任由农村公共服务越来越差，使农村本来脆弱的社会服务不至于在城市化、工业化的冲击下进一步恶化而失去其公共性、公正性本意。其三，要与经济发展相适应，城乡公共服务一体化中的公平正义是历史性的、相对性的，始终与经济结构相联系，“绝不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社