寡占竞争下的全系统高度合作与中国高铁创新-政府在中国高铁创新中的作用.docxVIP

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寡占竞争下的全系统高度合作与中国高铁创新

政府在中国高铁创新中的作用

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在中国高铁创新的三个不同时期，在以铁道部（2013年更名为中国铁路总公司）为代表的行业主管部门及相关部委的配合推动下，围绕高铁创新，形成了一种笔者概括为“寡占竞争下的全系统高度合作”的运行机制，正是这样一种运行机制，最大程度上保证了中国高铁的从无到有，短时间内实现了跨越式发展。

“寡占竞争下的全系统高度合作”实质上是在中国对外开放和自力更生这两大制度传统之下通过两个具体机制来为中国高铁创新提供外部条件和内在动力的。首先是合作机制，即全系统的高度合作。通过中国政府对经济的强有力管控，尤其是凭借铁道部特有的网运合一、政企不分的大一统体制，政府可以整合铁路系统内的企业、研究机构和高校，甚至囊括必要的路外资源，为中国高铁的技术创新创造了良好的外部条件，“集中力量办大事”，举全国之力实现技术赶超；另外一种就是竞争机制，即寡占竞争。所谓寡占竞争是指一种既区别于自由竞争，又不同于完全垄断的竞争模式。在这种竞争模式下，市场中只存在少数几家的实力相当的大企业进行适度竞争。

政府对于上述合作与竞争机制的运用在产业政策、管理体制和市场结构三个方面得到充分体现。产业政策明确了产业发展的目标及手段，国务院代表中央人民政府通过颁布国家发展规划纲要，确立轨道交通产业未来发展目标，在这一目标的指引下，铁道部、发改委、国资委等行业主管部门通过出台更加具体的产业政策来促进和保障发展目标的实现。管理体制界定了政府与铁路系统内外，包括主机厂、配套企业、研究机构和高校等相关行动者之间的关系，不同的关系决定了行动主体以何种组织方式配置体制内外资源。如表2-1所示，在2013年铁道部拆分之前，铁路产业内部一直是政企不分、网运合一的管理体制，但这种看似刚性的管理体制在受到结构大环境的影响时也会发生调整，这种调整一般以试点形式出现。根据每个时期产业发展目标的不同，行业主管部门通过调整管理体制侧重点，改变产业内部组织方式，尽可能调动可以利用的资源，帮助实现产业发展目标。产业政策和管理体制的调整和改变，都会在由此形成的市场结构上得以体现，并通过企业与企业之间的竞合关系的变化得到最直观反映。开放的还是封闭的，多元的还是垄断的，市场结构的不同形态，既是产业政策和管理体制施加影响的结果，也是体制内企业的生存环境和态势，当然也直接影响着行业的发展方向和创新的结果。

表2-1中国高铁创新不同时期政府作用的表现

技术积累期，政府以通过自主研发实现中国铁路扩能提速为产业发展目标，推动施行部、局分级管理体制。一方面铁道部作为行业主管部门，利用网运合一、政企不分的管理体制，集中路内力量，政产学研合作论证发展高铁的可行性，组织筹划研发中国自主高速列车。另一方面顺应“放权让利”改革潮流，试点网运分离改革，将小额采购权下放给路局，扩大路局自主权，以路局需求激发各主机厂的创新活力，推动新产品研发。

技术引进期，政府颁布路网规划，激发市场需求，并利用市场换技术手段，旨在实现中国铁路机车车辆制造技术的跨越式发展。铁道部一方面通过网运合一的体制优势，设立市场准入门槛，力保国内机车制造企业以低价引进高速列车制造的核心技术；另一方面利用政企不分的管理体制，通过调控产业内竞争主体的数量，打造由四家企业技术平台组成的寡占竞争格局，既保持创新活力又防止过度竞争。

自主创新期，通过全面自主创新打造中国标准成为产业政策的目标和手段。以原铁道部和科技部为首的行业主管部门进一步整合路内外资源，构建开放的政产学研合作创新系统，并进一步扶持已经做大做强的两大主机厂——南车、北车集团，平衡双寡头竞争态势，激发企业创新活力。

第一节技术积累期：自力更生与高速列车的多元化开发

中国筹划建设高速铁路最早起源于20世纪90年代初，以“八五”科技攻关计划为代表，拉开了中国高速铁路自主研发的序幕。为了改变铁路运能严重不足的局面，国务院和国家计委、铁道部等行业主管部门通过产业政策明确了扩能提速是这一阶段产业发展的主要目标。在管理体制方面也进行了相应的改革，实行部、局分级管理，将部分采购权下放给路局，激发路局自主经营活力。但是，权力下放的同时，对于高速铁路选线、重点列车制造这样的大型项目，铁道部继续借助政企合一的体制优势，以课题和项目攻关的形式下达研发指令，统筹规划高速铁路的开发；与此同时，在分级管理体制改革的带动下，整个铁路产业内部呈现出多元竞争的态势。获得一定采购权限的路局，纷纷与具备一定创新能力的主机厂和高校及科研院所合作，开发新车型，试验新线路，试图通过车、线的改进创新来扩大运能，获取更大的经济效益，从而在铁路系统内形成了多元化自主开发的新局面。

一以扩能提速为核心的产业政策目