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学前教育投入与学前教育发展探析

摘要：新中国成立以来，我国学前教育投入经历了以基层单位为基础的“分

散性”投入到市场化投入再到以政府财政为主导投入的三个阶段，每一阶段的学

前教育投入状况与当时的经济体制及对学前教育主要功能和属性的认识密切相

联。学前教育投入主体、结构和方式在三个阶段均有自己的特点，对学前教育的

发展产生了深刻影响。国家应对学前教育进行科学全面的定位，学前教育投入应

以促进学前教育事业的健康发展为目标、充分发挥“政府”...

摘要：新中国成立以来，我国学前教育投入经历了以基层单位为基础的“分

散性”投入到市场化投入再到以政府财政为主导投入的三个阶段，每一阶段的学

前教育投入状况与当时的经济体制及对学前教育主要功能和属性的认识密切相

联。学前教育投入主体、结构和方式在三个阶段均有自己的特点，对学前教育的

发展产生了深刻影响。国家应对学前教育进行科学全面的定位，学前教育投入应

以促进学前教育事业的健康发展为目标、充分发挥“政府”和“社会”的力量。

关键词：学前教育；学前教育投入；普惠性

新中国成立以来不同历史时期学前教育在国家事务中发挥着不同的作用，扮

演着不一样的社会角色。与之相适应，国家在不同的社会政治经济教育背景下，

采取了相应的投入措施，有力地促进了学前教育的持续发展。本文中的学前教育

发展是指宏观视角下的学前教育事业的发展。对学前教育的投入和发展状况可以

从以下三个阶段来进行讨论。

一、新中国初期30年的分散投入与学前教育的初步公育普惠

(一)新中国初期30年学前教育“托幼事业”定位

“托幼事业”概念来源于中共中央、国务院1979年转发的《全国托幼工作

会议纪要》文件。使用“托幼事业”这一概念是对新中国30年学前教育实践的

总结，强调的是学前教育机构所承担“双重任务”中，解放妇女、服务群众生产

生活的职能处于优先地位。“托幼事业”内涵包括以下几个方面：一是“托幼事

业”机构类型上主要包括哺乳室、托儿所、幼儿园(班)等；二是托幼机构在功能

上“对培养祖国的新一代，解放妇女劳动力，促进工农业生产等方面”都要发挥

作用；三是对“托幼事业”投入上强调机关、部队、学校、工矿、企事业单位、

农村社队等应各尽所能，积极办理学前教育机构，以满足本单位职工群众的托幼

需求[1](P114-122)。

1951年政务院发布的《关于改革学制的决定》中就明确指出学前教育是基

础教育的第一阶段，但是，新中国初期的国情决定当时学前教育机构主要是承担

“托幼事业”功能，而不是作为人力资源开发的教育功能。关于这一点，比较明

显地反映在20世纪80年代以前的几个重要文件中。1952年，教育部颁布的作

为新中国第一个学前教育法规《幼儿园暂行规程(草案)》对幼儿园做出了“双重

任务”规定：一是教养幼儿；二是为母亲外出参加生产劳动服务。为了方便父母

参加生产劳动，提出“办理寄宿制幼儿园”和“办理季节性幼儿园”，幼儿在园

时间“以8-12小时为宜”[1](P49-50)。1956年教育部等部门发布的《关于托

儿所、幼儿园几个问题的联合通知》将学前教育事业称为“保教事业”，为社会

服务任务更为明确，强调面对更多的妇女参加生产劳动及社会建设工作的需要，

托儿所和幼儿园必须要相应的增加[3]。1979年的《全国托幼工作会议纪要》特

别强调：“办好托幼事业是党和国家关心群众疾苦，调动职工，动员大干社会主

义积极性的一个主要方面，是妇女彻底解放的一个必要条件，是社会主义制度优

越性的具体体现。”[1](P76)

(二)以“单位”为主体的分散投入与学前教育的初步公育普惠

由于学前教育被视为“托幼事业”，托儿所和幼儿园便烙上了“单位”和“地

方”印迹，学前教育发展成为基层“单位”的责任。于是，这一时期逐步形成了

学前教育“分散式”单位自行投入体制，即分散的、一个个具体的单位，包括机

关、部队、学校、厂矿、企事业单位、城市街道、农村社队等投入建设本单位托

幼机构，以解除劳动群众后顾之忧。总体上，这一时期的学前教育投入方式有四

个方面：一是政府和事业单位按照所列支的人员编制标准支出学前教育经费；二

是企业类单位通过存留有关利润办理托幼机构；三是民政渠道投入办理街区托幼

机构；四是农村公社大队使用集体经费兴办托幼机构[2]。这种“分散式”单位

投入体制是我国计划经济时代独特的学前教育投入现象，有如下几个方面特征：

一是它适应了新中国成立后一段时间我国社会治理的