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旅游用地：亟待厘清的几个基本理论问题 席建超 旅游用地问题已经成为制约和困扰近年来旅游业发展的焦点问题之一。这不仅表现 在目前各地普遍存在的旅游用地指标缺失， “项目落地难 ”方面， 更体现在全国因旅游用地引发的问题受到越来越多的关注， 有的甚至成为社会舆论关注的焦点。 尽管国家相关职能部门已经开始关注到这个问题， 并在一些地区进行了探索性改革尝试。 但是，其特殊性和复杂性，仍需要在基础理论层面提供系统研究作为支撑。 一、界定与特点 对于 “旅游用地 ”界定目前尚没有明确定义。目前的一些相关界定基本缺少相关法律制度依据，这显然无助于在实际政策层面上的操作。 那么，如何正确界定 “旅游用地 ”呢？我们可从《中华人民共和国土地管理法》中寻找答案。 作为国家进行土地管理的基本法律，其在第四条 “国家实行土地用途管制制度 ”已隐含着对 “旅游用地 ”的规定： 第一， “旅游用地 ”属于建设用地 的一种。也就是说，非建设性用地变成旅游用地，必须经过相应的法律程序。 第二， “旅游用地 ”主要指用来旅游开发和建设的建筑物、构筑物的用地。 这既包含 了诸多受法律保护的 全国重点保护文物、自然保护区以及风景名胜区等建设用地，也包含了独立于这些用地类型之外新的建设用地。 第三，“旅游用地 ”具有与 “城乡住宅和公共设施用地、 工矿用地、交通水利设施用地、军事设施用地 ”等同的用地类型，是一种功能性用地。因此，也应该具有与这些用地类型相 同的属性界定，如明 确产权边界和空间属性，有符合自身特点的用地规范和系统流程等。 与一般建设用地， 如城乡住宅和公共设施用地、 工矿用地、 交通水利设施用地不同，除了具有上述建设用地一般属性特征外，旅游用地还有其自身的特点。 1）用地导向的外向性：旅游用地是以满足 “人（旅游者） ”的旅游休闲度假为基本导向的用地类型， 属于 “服务型 ”用地范畴 。 2）用地功能的集成性：旅游用地多以自然资源和社会资源、文化资源为依托，旅游功能短期内并不影响土地的原始属性；此外，除了旅游设施用地具有纯化的用地特征外， 许多旅游地兼有城市用地和乡村用地的特征，大部分旅游用地属于 “与旅游相关的用地 ”。 （ 3）用地来源的普适性：旅游业用地对土地类型属性要求不严格。各种土地类型， 如不可转让土地所有权的军事用地、教育用地、自然保护区用地；开发前有基准地价 的 “四荒 ”用地等；土地上有建筑及其他附着物的用地等。只要经过规划建设，能够满足旅游者旅 游需求，都可以用做旅游用地。 4）用地需求的阶段性：早期观光旅游阶段，旅游用地主要依托于具有高价值的自 然或者人文历史旅游景观资源， 如全国文物单位、 国家重点风景名胜区、 自然保护区等诸多 载体。 进入休闲度假旅游阶段后， 随着旅游需求日趋个性化和多元化， 传统用地已难以满足旅游市场需求，用地开始向其他土地类型扩展。 5）用地强度的 “适度 ”性：旅游用地强调以满足旅游者多元游憩需求为基本出发点。 这就要求旅游用地在追求集约经济产出的同时，要考虑到旅游者对自然生态和社会人文环境 舒适度的现实要求，强调土地利用强度的 “适度集约 ”。 6）用地选择的区位性： 通常旅游用地位置的选择要求较为严格， 其中有两个含义，第一，旅游用地基本配置在交通便捷、 人口密集、地质条件良好的城市或者城市郊区。 第二，地块本身，或者周边地区一般要求有良好的自然和人文环境。 二、类型划分根据各地区旅游用地目的和 政策需要看，旅游用地包括三种类型： 1） “旅游产业发展用地 ”。指服务于 “热点 ”旅游城市（乡村、景区）产业转型升级的用地类型。 在这些地区， 旅游业已确定其主导地位， 并成为推动城镇化和新农村建设的主要推动力。产业发展用地， 不仅指旅游产业自身用地需求， 同时包括产业辐射项目用地需求。 其用地类型多样， 构成复杂，空间约束较强； 不仅有更大规模数量要求， 也有用地质量限制，如要通过用地配置来丰富旅游产业业态，推进产业空间集聚和产业体系等。 2） “旅游项目开发用地 ”。指服务满足旅游 “温 ”、“冷 ”区或者一般城市休闲度假需求的用地类型。 这种用地类型功能相对单一， 仅仅满足公众游憩需求而已， 不具有旅游产业用地特点，这种用地类型也是目前存在最多的旅游用地类型； 3）“公益性旅游项目用地 ”。指与旅游活动相关的各种公益性质的博物馆、展览馆 等用地类型，只有少数项目存在。从实际情况看， 因各地旅游发展阶段不同，对旅游用地需求差异显著。 目前旅游用地中最大的认识问题是对旅游阶段用地需求的混淆，许多旅游热点地区 仍以 “项目用地 ”去代替 “产业用地 ”，不仅在用地总量规模上难以保障，同时也制约了产业转型升级，如项目缺少空间集聚，同质化恶性竞争加剧；项目缺乏关联，产业缺少统筹；旅游 用地