规范行政罚款的基本思路.docVIP

PAGE PAGE 1 规范行政罚款的基本思路 　　〔摘要〕行政罚款在行政执法实践中运用极为广泛，如何规范行政罚款，已成为全社会面临的一道难题。规范行政罚款，可在设立、执行、使用环节三管齐下，即在立法层面，将行政罚款设定权提升至法律高度以限制其适用范围；在实施层面，构建强制说明理由制度来压缩裁量空间；在用途层面，透过阻却执法经费化现象背后的利益驱动防止行政罚款目的异化。 　　〔关键词〕行政罚款，设定权限，行政罚款理由，行政罚款经费化 　　〔中图分类号〕D922.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2013）01-0125-04 　　行政罚款由于对相对人权利影响较小，并能对其行为实现有效调控，因而成为执法实践中运用最为频繁的一种处罚手段。但是，罚款不是万能的，对行政罚款这种责任形式的运用应该有一个限度。实践中，一些地方和行政部门的行政执法被异化为“执罚”，由此引发的社会公共事件频仍。所以，如何规范行政罚款，已成为全社会面临的一道难题。目前，学界对规范行政罚款的研究重心，主要放在完善数额设定与制定罚款基准上。设置优化与基准创制路径，虽然在一定程度上缓解了行政罚款僵化局面，缩小和统一了罚款裁量权，但仍然未从根本上解决行政罚款的主观化积弊。有效规范行政罚款，应当选取可控的、能通过制度安排加以推进、实施成本相对低廉的路径。笔者认为，相对于前述路径，提升行政罚款设定权限、强制说明裁量理由、加强行政罚款执法经费化的外部监督等措施，更具操作性和针对性。 　　一、提升设定权限，从立法层面限制行政罚款适用范围 　　行政罚款设定是行政罚款实施的前提和依据，规范行政罚款，首先应当从设定行政罚款的规范性文件这个源头着手进行分析。在此，本文无意探讨行政罚款设置方式优化问题，仅以行政罚款设定权限配置作为研究对象。 　　行政罚款设定权限之高低与其适用范围负相关关系要求将行政罚款权限提升至法律层面。行政罚款设定从表面上看属于规范性文件的创制，背后反映的却是设定权限的配置，即规范性文件创制主体在设定罚款上的分工。行政罚款设定权限配置状况，与行政罚款适用范围有着密切的关系。行政罚款设定权限越高，相应的规范性文件位阶就越高，享有行政罚款设定权的主体就愈少。这样一来可作为行政罚款依据的规范性文件在总量上就会相对减少，行政罚款的适用范围就会缩小，使用频度就会降低。相反，行政罚款的适用范围与频率将会高企不下，行政罚款滥用的风险也会随之增加。基于行政罚款设定权限配置与行政罚款适用范围这种此消彼长的关系，完全有必要通过将行政罚款权限提升至法律层面以压缩其适用范围，从而在立法层面加强对行政罚款滥用的预防。 　　大陆法系法域的成功实践为我国将行政罚款权限提升至法律层面提供了可资借鉴的经验。我国内地与大陆法系的典型法域在法律传承上存在一定的渊源关系，这些法域的实践对我国具有相当的参考价值。在大陆法系法域，罚款具有非常重要的地位，其秩序罚或行政罚在原则上往往只有行政罚款这一种形式。为了避免行政罚款滥用，大陆法系法域非常重视从规范层面对行政罚款设定权进行节制。其中，将行政罚款设定权仅赋予法律这一种规范性文件，是其共通的立法模式。德国违反秩序法第1条第1款明确规定，违反秩序行为是违法的和应受谴责的、使法律规定的事实构成得到实现并为该法律准予罚款处罚的行为。可见，在德国，只有法律可以设定行政罚款。《俄罗斯联邦行政违法行为法典》第2章第1条亦规定，行政罚款只有在其法律有明文规定的条件下才能适用。我国台湾地区释字第三一三号指出，“对人民违反行政法上义务之行为科处罚锾，涉及人民权利之限制，其处罚之构成要件及数额，应由法律定之”。〔1〕（P190）该解释明定了行政罚款设定权，并诠释了作出此等配置的理由。大陆法系罚款立法设置模式的理论依据是法律保留原则。按照法律保留原则，法律保留之密度与干涉强度成正比，对人民权利干涉强度高者，法律保留密度大，反之亦然。〔2〕（P258）一方面，行政罚款导致相对人合法财产由私有变为公有，属于典型的干预行政，法律保留原则在此显具备适用之余地。另一方面，财产是公民生存与发展的物质基础，是公民独立人格得以形成的重要前提，财产权应当纳入基本权利的范围予以保护。因此，行政罚款属于法律保留事项，其设定权只能由国家立法机关行使，不得授予其他机关，特别是行政机关。比如，台湾地区的行政命令①就不得科处罚款；否则，行政法院就会以违背法律保留原则为由拒绝适用。〔2〕（P63） 　　我国将行政罚款设定权限提升至法律层面已具备基本条件。与域外不同，根据行政处罚法第8至第13条对行政处罚设定权所作的划分，上至法律下至部委规章、地方规章均可设定行政罚款。而在实践中，大量规章习惯性地将行政罚款作为主要甚至是唯一的违法责任。正如学者所言，参与立法过程的多个主体，如提案者、起草者、