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PAGE PAGE 1 关于城乡规划行政执行能力建设的若干思考 　　摘要：针对当前城乡规划实施中的失效现象，从分析行政执行的概念出发，就如何加强城乡规划的行政执行能力进行探讨。提出应改革行政组织机制、减少政府行政干预、引导公众参与决策、完善行政责任制度，从而确保城乡规划行政执行的独立性、权威性、监督性、规范性，提高城乡规划的行政执行能力，以更好地发挥其对城市建设活动的服务作用。 　　关键词：城乡规划；行政执行；能力建设；规划改革 　　中图分类号：[F292]文献标识码：A文章编号： 　　前言 　　城乡规划是一种政府的公共管理活动。从公共行政学的视角，城乡规划的实施问题实际上就是城乡规划的行政执行问题。由于“行政”涉及政策，而“执行”则较为具体，故而讨论这一话题需要明确两个前提，一是规划的法定性（政策性），二是规划的可操作性，离开这两个前提很难讨论规划的行政执行问题。在各种城乡规划的基本类型中，控制性详细规划是“城乡规划实施管理的直接法律依据”，较其它法定性规划（城镇体系规划、城市总体规划、分区规划等）的操作性更强，因而本文所讨论的城乡规划行政执行问题，重点是针对控制性详细规划的实施而言。 　　1城乡规划行政执行的基本概念 　　行政执行是国家行政机关或公共行政组织的全部执行活动和行政活动过程的统称，它是公共行政学研究中最早提出、但至今仍需深入研究的一个课题。在公共行政学的早期创立阶段，行政执行问题甚至是促使公共行政学从政治学中脱离出来的起因之一，在现代意义上，行政执行则被誉为是贯穿整个公共行政学研究领域的一条主线。 　　1.1行政与执行的概念 　　关于行政与执行的解释，有两种不同的认识。一种认为行政就是执行，如“政治或政策与国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关”、“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动”、“公共行政是权威性地执行通过政治过程合法选择的政策”。这种认识主张行政是执行国家意志的职能，其实质在于规定了国家行政机关在国家政权体系中的性质和地位，说明其与国家立法机关的从属关系及其执行法律的主要职能和作用。 　　关于行政与执行的解释还有另外一种观点，即认为执行不同于行政，如“公共行政是制定和执行公共政策的艺术和科学”、“行政乃是为完成或为实行一个政权机关所宣布的政策而采取的一切活动”、“行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力”、“公共行政可定义为与执行立法机关、行政部门和法院所采取或颁布的法律及其他规定向联系的一切过程、组织和个人。对这个定义应该理解为还包括制定和执行立法与行政命令中的许多管理事务”。同时，这种认识也指出了行政管理活动中执行和行政的差别，执行指的是国家行政机关将国家立法机关通过的法律和议案付诸实施，强调了其对于国家立法机关的权责关系或从属关系，而行政则指国家行政机关在国家授权范围内对社会公共事务进行管理，强调的是国家行政机关的行政立法权和行政权。 　　1.2行政与执行的关系 　　辩证地分析关于行政与执行的两种不同认识，表明国家行政机关既有执行活动又有行政活动，行政执行是这两方面特性的综合体现。因此，行政和执行是一种相互联系、相互转化的关系。执行是行政的前提，行政是执行的保证，二者缺一不可。国家行政机关的全部活动首先是一种执行活动，它履行的是执行机关的职能，它必须遵守、贯彻执行立法机关所通过的法律或决议，必须按照这些法律或决议的规定行事，不能与之相违背或作出立法机关所不批准的事情。同时，国家行政机关的全部活动又是一种行政活动，它行使相对独立的国家行政权，有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令，统一管理国家事务和社会公共事务。这种执行活动和行政活动本身同属于一个活动过程，可以统称为行政执行。 　　1.3城乡规划的行政执行 　　根据上述关于行政与执行的概念及其相互关系的讨论，关于城乡规划的行政执行，大致可作出两种理解。一种是广义的理解，可以认为城乡规划行政执行泛指为了实现对一定时期内城市经济社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和具体安排等的行政职能，而予以开展的城乡规划编制、实施和监督检查等各种规划工作。另一种狭义的理解，则可以认为行政执行仅是指城乡规划的实施管理，不包括城乡规划的编制工作和监督检查工作。下文将要继续讨论的，是就狭义上的城乡规划行政执行而言，其大致对应于法律意义上的城乡规划行政许可，亦可通俗地理解为城乡规划的实施管理。 　　城乡规划的行政执行活动，具有以下几个比较突出的特点：①城乡规划行政执行是较为抽象的规划原则的具体化和对象化。城乡规划工作中所提出的“以人为本”、“珍惜和节约每一寸土地”、“可持续发展”、“维护公共利益”等规划指导思想，必须也只有通过具体的行政执行过程，才能最终得以真正的体现和落实；②城乡规划行政执行的管理对象并非是整个