外用水户参与灌溉管理经验深化我国灌区管理体制改革.docVIP

论文名称：国外用水户参与灌溉管理经验 深化我国灌区管理体制改革作者：张汉松摘要：大多数发展中国家，大型灌溉工程的运行、维护管理多为政府部门所控制。传统的意识认为，只有国家才有能力管理好大型现代化灌溉工程，因为项目本身投资大、技术复杂以及需要制定相关法规对水资源的分配和水费征收进行管理。当然，几乎所有的灌溉工程都有用水户参与管理，但这种参与可能仅局限于最低一级渠道的运行，维护管理，用水户完全不参与这些活动却是极少的。关键字：国外用水户 灌溉管理 　　近十多年来的实践向这一传统意识发起了挑战。政府管理的灌溉工程由于资金不足，工程设施每况愈下。而用水户由于得不到及时、足额的灌溉供水，因而对工程的运行管理漠不关心。为此，世界各国纷纷采取措施，制定有关政策、法规，鼓励用水户更多地参与灌溉管理，以改进灌溉工程的管理体制与运行机制。具体做法是，将许多基本的灌溉管理职能从国家机构转移到私营机构、非政府组织或以农民为主的地方组织。最常见的灌溉管理转移形式是将灌溉管理职责从中央政府的灌溉机构转移到财务自主的地方性非盈利组织，此类组织一般由灌溉工程受益区用水户组成，或者用水户在该组织中占有重要的位置。 　　将灌溉管理权向地方组织转移是一项复杂的工作，涉及到国家、政策、法规和政府机构的调整，新的地方组织机构的建立，工程设施、设备所有权的转移以及工程管理人员的调整等。国外一些国家的经验表明，无论是推行用水户参与灌溉管理（PIM）或是灌溉管理职责的转移（IMT），其国家有关政策、法规的制定、实施模式及灌溉组织（协会）的类型等，是保证该过程成功的重要因素。 　　一、国外用水户参与灌溉管理的成功经验及面临的问题 　　（一）影响推行用水户参与灌溉管理的基本因素 　　1．国家政策 　　实施用水户参与灌溉管理的国家政策因目的和区域而不同。 　　菲律宾政府的主要目的是实现大米自给自足。1963年成立了国家灌溉管理局（National Irrigation Administration），负责灌溉工程的兴建和修复。1974年，国家灌溉局实施一项计划，5年内逐步取消对灌溉工程运行维护补贴费，直接依靠向农民收费来支付工程的运行和维护费用。为此，政府制定了发展灌溉协会的新策略，鼓励一个灌溉用水户协会或是二个或多个“协会”组成联合会承担灌溉工程的运行维护管理工作。 　　土耳其早在1954年就立法允许将国有小型灌溉工程由国家水利工程总局（General Directorate of State Hydraulic Works）移交给用水户协会。从60年代初期，国家水利工程总局制定了一项计划，即把二级和三级配水网络的运行和维护责任转移给用水户组织。 　　阿根廷是一个联邦国家，各省、州有独立的议会和宪法，其中包括各自的水法。因此，与水有关的各项政策、法规基本上都是由地方制定的。1990年，国家政府为了进行更有效的行政管理，将水管理职责转移到省、州一级，并开始实施灌溉管理转移计划。 　　墨西哥于1989年成立国家水委员会（Mexican National Water Commission），开始实施新的水政策，包括将大型灌溉工程交给用水户管理，由国家水委员会负责实施。这项新的水政策的部分内容如下： 　　·为了在城市和灌区提供供水服务，成立自筹资金和自行管理的水公司。 　　·所有用水户都要有效地利用水（包括重复用水和保持水质）。 　　·进行高效用水技术和供水系统技术开发。 　　·建立新的水文化，动员全社会有效利用水资源。 　　哥伦比亚政府的农业长期政策主要有：（1）州支持土地改良工作；（2）国家财政支持大型灌溉工程、中小型灌溉工程的建设和修复；（3）国家鼓励私人投资建设灌溉排水工程；（4）积极推动用水户参与灌排工程的建设和管理。 　　2．水法 　　有的国家在实施转移计划之前先制定新的国家水法（如墨西哥、菲律宾和哥伦比亚），而其它国家则仍以旧的国家法律或地方法律来支持转移计划的实施（如阿根廷和土耳其）。 　　一般都约定，国家水法要清楚地规定灌溉协会和每个用水户的权力，这对灌溉管理转移的成功至关重要。 　　菲律宾的灌溉管理职责转移计划，按1975年法律条款实施。此外，按1976年法律，国家正逐步完善水权制度，登记国家的和集体的灌溉系统的水权。一旦正式登记后，水权就不能收回。 　　墨西哥则不然，允许灌溉协会使用灌溉基础设施和水源，但没有明确所拥有的水量。灌溉协会对本地水源有优先权，但并不保证总有固定的供水量。在一定时间内（20~30年），有许可权，但这段时间以后，会重新分配给其他用水户。然而，当许可权尚未到期时，按什么手续来确定第二许可权的转让，不很清楚。 　　水权最脆弱是士耳其，水由国家控制，每个区没有水权。这种制度在那些很少争水的地区是有效的，但在城市和工业用水迅速增加的地区