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公共项目效益审计评价指标构建国际经验借鉴与启示 　　内容摘要：本文将以英国、美国和澳大利亚国家审计署近年来有关审计报告和研究报告为基础，总结、分析各个国家的公共项目效益审计在评价指标领域的经验成果，以期为构建我国公共项目的效益审计评价指标体系提供有价值的借鉴和参考。 　　关键词：效益审计 过程评价 结果评价 评价指标 　　针对公共项目管理过程的评价 　　公共项目从立项需求被识别直至项目工程竣工，这一过程是经济资源由货币形态向实物形态的转化，也是从资源投入到实现项目产出，被认为是项目效益的形成过程。效益审计关注的是公共部门对项目立项、采购和工程建设等管理的有效性，从而评价项目管理的经济性和效率性。评价的问题和指标大致涵盖了： 　　项目建设的必要性。评价的问题包括：是否存在对项目的社会公共需求？满足这一需求应当通过新建项目，还是整修现有设施或者租赁？被提议项目的预计成本与其他类似项目相比结果如何？如果被提议项目成本相对较高，是否合理？项目采购策略。问题包括：是否选择了最恰当的项目采购策略？被提议项目可能的经营成本。评价的问题包括：预测的全生命周期的运营、维持和其它支持成本如何？预测的经营成本与已经存在的项目和其它可比项目相比如何？如果成本较高，则是否合理？整个设计和建设团队是否在项目设计之前已经组成？供应链是否在设计开始时实现整合？项目设计是否对优化项目的效率性和效果性给予充分的考虑？合同策略。问题包括：效率性和成本改进目标是否被项目承包人所认同和被量化？合同中是否包含对承包人适当的激励措施？在报酬支付前预期的效益是否被量化？建设方法。问题包括：价值管理和价值工程等技术是否被恰当的使用，以确定潜在的浪费和低效率已经在建设方法中被最小化？通过建设过程带来的效率改进是否被量化？工程的竣工绩效。问题包括：工程成本是否在预算范围内？工程是否按计划完成？建造的设施是否达到使用要求？ 　　对于项目规划立项管理的审计， NAO（英国国家审计暑）主要关注项目立项的需求分析过程，重点评价决策依据的充分性，关注项目需求是如何被提出的，是否有一定的方法或规划足以支撑立项决策。NAO（2000）在皇宫维护工程的审计中，就将“是否存在一个符合王室目标，并能通过调查来识别维护需求的完善的程序”作为评价指标。与此相类似，NAO（2001）对内陆防洪工程的立项审计时，使用评价指标“是否存在一个战略方法来识别防洪工程需求和安排优先次序”，以此评价立项决策的依据是否充分、合理。ANAO（澳大利亚国家审计暑）（1999）除了评价立项需求外，还进一步评价项目目标是否设定了明确、可操作的效益指标进行衡量。 　　对于项目设计方案选择管理的审计，一系列的评价指标在实践中得以应用，如生命周期成本、投资总额、效益成本比率、风险转移程度、满足用户的需求的程度、合同方资质、项目环境影响等。NAO（2004）在研究报告中进一步提出了设计质量指标。这一指标体系由三个指标组成：影响。评价项目对所在地、社区和环境产生的积极影响；建筑质量。评价项目的工程质量，包括结构的稳定性，以及系统、完工建筑和装置的整合性、安全性和耐用性；功能性。评价空间安排和相互关系的合理性，项目如何满足各种使用者的需求。GAO（美国国家审计暑）（2004）则详细评价影响交通基础设施设计方案的因素，以及效益成本分析等决策方法的适当性。 　　对于项目合同招标管理的审计，NAO（2000）对皇宫维护工程和对新议会大楼建设项目的审计报告中，都采用了指标“工程合同是否经过竞争性招标”，来评价是否所有的工程合同都采用了竞争性招标程序，并对没有遵循招标程序的合同调查原因，检查内部控制上的薄弱环节。 　　对于项目工程建设管理的审计，NAO（2002）在新议会大楼建设项目的审计报告中，将项目采购策略的选择恰当性、成本是否定期报告，成本增加是否都经过批准和风险管理工作的充分性等指标作为了重点评价的对象。ANAO还针对是否与利益相关者保持高效的合作关系（ANAO，1999）、项目管理是否遵守有关标准程序指引（ANAO，1996；1999；2000）等进行评价。而GAO（2003）分析了项目管理面临的挑战，并评价项目管理应对风险的能力。GAO（2005）则将工程进度管理、合同管理、工程成本管理和安全管理作为评价指标。 　　针对公共项目管理结果的评价 　　在项目工程竣工之后，项目的计划是否完成，各种目标是否真正实现成为了效益评价的核心内容。项目竣工阶段的效益包括在计划的时间和成本范围内完成工程，并以合格的质量满足设计要求。对应的评价指标一般采用工程成本、工程工期（NAO，1999-2003；ANAO，1996-1999；GAO，2002-2005）和工程质量（NAO，2000-2002；ANAO，1996）。通过这些指标，可以分析项目的超支