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海南无居民岛屿利用与保护法律现状分析 　　摘要：海南作为我国的海洋大省，拥有数量众多的无居民岛屿。目前，海南省辖内大部分无居民海岛的开发方式主要是海水养殖、发展海岛旅游、建设渔港等。导致开发层次不高、经济效益低下。在没有保护体制的情况下，无居民岛屿遭到不可逆转的破坏。因而，加强对海南无居民岛屿的利用与保护的法律研究具有重要意义。 　　关键词：无居民岛；利用与保护；立法；使用制度 　　海南作为我国的海洋大省，拥有数量众多的无居民岛屿。全省范围大于500平方米的无居民岛屿就有200多个，面积小于500平方米的岛屿更多，主要分布在海南岛、西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛及其海域。这些无居民岛屿总面积虽然不大，但却蕴含着丰富的自然资源，在促进海南经济发展、维护国家安全、保障生态中具有不可小觑的作用。目前，海南省辖内大部分无居民海岛的开发方式主要是海水养殖、发展海岛旅游、建设渔港等。导致开发层次不高、经济效益低下。在没有保护体制的情况下，无居民岛屿遭到不可逆转的破坏。我国到目前为止共进行过两次较为全面详细的海岛调查，一次在上世纪90年代，相比该次，有资料显示，海南省海岛消失了51个，减少了22% 。据此，本文将对海南无居民岛屿利用与保护的法律现状进行分析。 　　一、国内无居民岛屿利用与保护现状概述 　　2003年国家海洋局、民政部和总参谋部三部委联合发布的《无居民海岛保护与利用管理规定》（以下简称《无居民海岛保护与利用管理规定》）第34条规定:无居民海岛，是指在我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地。《中华人民共和国海岛保护法》第2条第2款规定本法所称海岛，是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛。因此，无居民岛屿可以定义为：在主权既定前提下的国家内海、领海、毗连区、专属经济区内，以年平均高潮线为面积测量标准，四面环海面积不少于500平方米的岛屿和岩礁、低潮高地，没有主观长期居住的意思和客观居住满一年事实自然人的在海洋上客观存在岛屿、岩礁等自然形成的陆地区域。 　　2003年，国家海洋局、民政部、总参谋部联合发布了《无居民岛屿保护与利用管理规定》，但该《规定》并没有具体的实施细则，导致各个地方或者个人纷纷申请开发岛屿，由于缺乏统一规划，多头管理，无居民岛屿的使用权和承包权，不仅各市、县政府有审批权，就连乡政府都有审批权。2010年3月1日，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《海岛保护法》开始实施，该法的出台实施，明确了中国岛屿保护开发长期无法可依的状态已经结束，对于破坏性开发岛屿资源的查处，也有法可依。颁布实施岛屿保护法是我国海洋法制建设的一项重大成果,标志着我国岛屿保护工作进入了全新阶段,将为进一步强化对岛屿的生态保护,进一步促进岛屿自然资源的合理开发利用,切实维护国家海洋权益,促进经济社会可持续发展奠定重要的法律基础。据此，国家海洋局对无居民岛屿的利用与保护按照分为特殊保护类、一般保护类和适度利用类。 　　对于资源分布、生态环境各不相同的岛屿按级别分为：适度利用类、一般保护类和特殊保护类。优先将无居民岛屿分门别类，再按照岛屿的具体类别分别进行开发或保护，这样的分类体系是因地制宜的科学方法，通过对岛屿的级别分类，大大排除了主管部门权利滥用的可能性，局限的岛屿用途划分，是我国前期岛屿开发利用的科学标准，但分类标准、岛屿类别的变更等问题又接踵而至。笔者认为，在确立了大的分类框架的情况下，鉴于无居民岛屿的特殊性，应由国家海洋行政管理部门行使全国岛屿的类别确认、类别变更等工作，对于国家海洋行政管理部门认定的岛屿用途，未经其审批通过，任何部门、单位和个人都不能任意变更。该观点是仿效我国土地使用权制度而提出的。由于无居民岛屿的权利主体是国家，归根结底应当是人民，其实现的是公共的利益，无论是经济发展还是生态保护，都应当以公共利益为基本原则，在不违背公共利益的情况下，才适用比例原则，实现小范围的岛屿用途变更。因此，该级别分类确定后，未经国家海洋行政管理部门审批，任何人都不能任意变更。 　　二、海南无居民岛屿利用与保护法律现状分析 　　1、海南无居民岛屿利用与保护基本情况 　　据公布的调查数据，海南省海岛总数280个，其中有居民的海岛13个，其余为无居民的海岛。西南中沙群岛无居民海岛占全省海岛总数的95％以上。所辖海域中面积大于500平方米的海岛有235个，其中较大的海岛（大于0．1平方公里）有50多个。其中，永兴岛是西南中沙群岛中面积最大的岛屿，面积2.13平方公里，西南中沙群岛工作委员、办事处驻该岛，是西南中沙群岛的政治、经济、文化中心。西南中沙群岛及其海域属于热带海洋性气候，全年无冬，气候湿热，多风多雨。海洋资源丰富，经济价值较高的鱼类有2