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牧区合作经济发展中制度与政策思考 　　20世纪80年代，面对经济体制改革，国内就要不要合作经济展开了一系列争论。经过近20多年的理论与实践探索，就社会主义市场经济条件下，合作经济的意义和价值达成共识：合作经济有利于提高农牧民市场谈判地位、增加农牧民收入，也是建设社会主义新农村新牧区的重要组织形式之一。2007年颁发的“农民专业合作社法”，为农牧民发展合作经济奠定了法律基础。 　　 　　一、合作经济与制度安排 　　 　　从制度经济学的理论观点看,从解放初期到改革开放以来,牧区合作经济组织由诱致性制度变迁为主，脱变成强制性制度变迁为主的历史。诱致性变迁和强制性变迁可定义为前者指一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，后者是由政府法令引致的变迁。诱致性制度变迁中的规则变动、修改，需要得到受它所管束的一群（个）人的准许，因此，它的变迁需要创新者花时间与精力去与其他人谈判以达成一致意见。 　　解放初期到20世纪50年代中期，根据牧区的现实经济社会发展阶段，内蒙古党委和政府，特别是在乌兰夫卓有远见的领导下，大力提倡和鼓励牧民自愿组织的、多种形式的合作经济组织。当时牧区合作经济的主要形式有两种。一种是互助组，包括临时季节性互助组、合群放牧互助组、常年互助组；另一种是牧业合作社。 　　内蒙古牧区合作经济从互助组到牧业合作社的发展，由于尊重了制度选择主体的生产方式、文化传承、自发性与自主性，解决了不少亟待解决的问题。这主要是：第一，发展了畜牧业生产力；第二，更加合理地利用了草原；第三，提高了自然抗风险力；第四，使一部分牧民改变了贫困。 　　从1956年至1958年的短短3年内，将牧业互助组改造为牧业合作社，再由牧业合作社改为人民公社。这一过程也伴随着将牧民的私有牲畜变为集体牲畜，即完成了公有制的目标。 　　牧区人民公社体制从1958年到20世纪80年代中后期存在了近30年。人民公社在草场利用方面也有比较合理的成分值得借鉴。它有冬春夏秋季四季草场。内蒙古草原手册中有如何利用四季草场的具体技术措施，在每一个季节草场里???如何划区轮牧，这些模式就是根据人民公社在草场利用方面的实践总结出来的。 　　人民公社解体的根本原因，是将个人利益与集体利益相对立，集体利益侵蚀个人利益。人民公社为什么成功不了呢？除了产权结构问题外，在管理方式、分配制度上不仅复杂化，且推行平均分配制度。组织制度复杂化以后，增加了组织内部的运行成本，影响了组织运行效率；推行平均分配制度，影响了一部分能人的积极性、创造性，是导致组织解体的重要原因之一。 　　20世纪80年代中后期，在农村推行家庭联产承包责任制，在牧区推行草畜双承包政策，确实提高了一部分人和一些地区的劳动生产率，但是在牧区，对那些不易分配到一家一户的草场、种畜，强制推行草畜双承包政策，带来了一系列的生态问题、经济问题。如家庭经营制度打破了草原畜牧业原有的适度规模畜群和按不同畜种、畜群划分的劳动分工，导致家庭经营的“小而全”；不能实施合理的轮牧、放牧制度，从而在一定范围和程度上加剧了草原的退化；畜产品产出量小，生产交易成本高，在市场竞争中处于弱势和被剥夺的地位；由于资源占有和分配不公，牧区贫富差距拉大。 　　近年来牧区产权制度改革的核心内容是强化私权，弱化公权。虽然获得了一定的效率，但损失了公平与公正，同时也损失了生态和可持续发展的后劲。因此，从长期的历史发展看，只有恰当地匹配公权与私权的关系，才能解决效率、平等与可持续发展的问题。 　　从历史的经验教训来看，牧区合作经济是由诱致性制度变迁为主蜕变为强制性制度变迁为主的历史进程。就法律和政策干预来说，牧区合作经济组织经历了适度干预（牧业初级社、高级社）、过度干预（人民公社）和自由放任（20世纪80年代后集体经济的服务功能丧失，诸如家畜改良防疫无人过问，畜产品交易成本上升，草原不能有计划地、规模化经营等问题）时期。 　　草牧场产权制度的变革与合作经济的发展具有内在联系。草牧场产权制度改革的基本内容是草牧场使用权落实到户，30年不变，对明晰草原经营与管理中的责、权、利具有重要的意义。但是许多地区因人口多、牲畜多，户均草牧场面积小，加之地貌、草原等级、牧道、水源等外部环境分布不均衡，导致两种结果：一是不少地区承包到户的草牧场由于面积过小不能满足牧草再生―轮牧的起码规模条件，造成对草牧场的强度、重复利用，成为草牧场沙化、退化；二是不少地区草场名义上划分到户，事实上很难做到，并导致大户对小户、无畜户草场资源的事实上剥夺。 　　我们认为，草牧场产权制度变革的核心内容是建立草牧场的明确产权主体：相对完备和独立的集体所有权、相对完备和独立的个人使用权、体现集体所有权与个人使用权的相对完备和独立的司法程序。在现实生活中，产权主体的具体