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大部委制下金融监管独立性与制衡机制 　　内容提要　组建独享银行、证券与保险监管权的超级部――金融监管部，是最近20年来一个世界范围内的热潮。本文首次梳理了金融监管独立性的必要性和理论基础，指出金融监管适度的独立也是维护金融安全、保证金融市场公平公正的重要环节，并从比较研究的角度，说明了其他国家如何在“定规独立”、“执法独立”、“机构独立”与“预算独立”这四个方面保障金融监管部的独立性。适度的独立需要有效的制衡作为前提，本文也同时比较了其他国家金融监管部在立法机关、政府(主要是财政部)、中央银行、行业与社会公众等五个方面的制衡机制。最后落脚在我国金融监管部的设立构想上，提出了“先立法，后统一”、“先合作，后合并”的改革路径、思路，并初步设计了金融监管部的独立性构架和制衡机制安排。本文的研究对我国其他领域大部委制的建立也有参考意义。 　　关键词　金融监管部　金融安全　监管独立　监管制衡 　　 　　一、问题的提出：金融监管的超级部制与金融监管的独立和制衡 　　 　　自1986年挪威将多家分散的金融监管机构整合为一个统一的金融监管机构(挪威金融监管部，Kredittilsynet)以来，金融监管一体化或者大部委制化被越来越多的国家采用，“金融监管部”成为一个独享银行、证券、保险监管权力的超级部(吴风云、赵静梅，2002、2005)。根据Helena Holopainen(2007)的统计，截至2005年底，已经建立金融监管部的国家有50个，如果算上部分一体化，世界上采取大部委制的国家则多达82家。在我们的近邻中，实行金融大部委制的国家和地区有日本、马来西亚、新加坡、韩国、泰国以及我国的台湾地区等。 　　在金融大部委建立的过程中，最为核心的问题是金融监管部的独立性问题。金融监管部的成立，将使一国金融监管权力集中在一个单一的机构手中，这意味着，一旦出现监管失败，监管者将无法推卸责任(而这是多元监管下的一种惯常做法)，只能自己独自承担；换句话说，在发生监管失败以后，社会公众将会自然而然地问责于这个唯一的金融监管机构。在这种情况下，新成立的金融监管部自身会强烈要求有足够的独立性??保障其不受牵制地履行职责，以足够的独立性维护其在金融体系中的权威和声誉，并承担与此相应的责任。但是，金融监管部的成立，也同时意味着金融监管权力从中央银行的分离，金融监管的独立性将可能与中央银行的独立性产生冲突、甚至形成对抗，而在很多国家，中央银行的独立性是第一位的、不可动摇的。与此同时，人们还可能担心以超级部形式出现的金融监管部享有的权力过大，可能“滥用、误用、漏用”金融监管权。上述问题的共同交织，使得金融监管部的独立性问题比以往更加复杂，也更加重要。 　　本文即拟对金融监管部的独立性进行系统的探讨，主要包括两个方面的问题：第一个是，金融监管部需要独立性作为支撑吗?特别是，如何看待金融监管部独立与中央银行独立之间的关系?第二个是，如何保证金融监管部拥有足够的独立性?不难理解，独立性问题同时也意味着制衡的问题，这是一个硬币的两面。一方面，独立性要求保障金融监管部在明确的法律框架下享有足够的独立监管权，另一方面，制衡则需要督促金融监管部合理、合法行使金融监管权。因此，本文在讨论了独立性后，对支撑独立性的制衡机制也要进行探讨。 　　本文的落脚点是我国金融监管体制的改革。党的十七大报告明确提出“探索职能有机统一的大部门体制”，党的这一大政方针为金融监管改革提供了一个全新的改革思路。尽管有很多学者反对在现阶段合并银监会、证监会和保监会，反对仓促建立金融监管领域内的超级部――“中国金融监管部”，但是，绝大多数学者认为，一旦条件成熟，我国必然要融入到金融监管大部委制的世界潮流中去。届时，金融监管的构架很可能从现在的“一行三会”(中央银行+银监会、证监会、保监会)的多边模式，变为“一行一部”(中央银行+金融监管部)的双寡头模式。毫无疑问，一旦一行一部制的组织构架出现，金融监管部的独立性将成为我国金融监管体制下新的重要课题。其原因与其他国家一样，就是如何保障金融监管部有足够的独立性保证其执行权力、履行职责，同时又防止金融监管部权力过大，可能滥用权力。因此，本文在最后对未来我国大部委制下金融监管的独立性与制衡机制进行了初步的探讨。 　　 　　二、金融监管独立的理论基础：央行独立、监管独立与金融安全 　　 　　金融监管独立性是一个长期被学者们忽略的课题。在我们收集的相关文献中，以“金融监管独立性”作为题目的论文没有超过5篇，其中最早的论文在2002年才出现。学界的忽略与世界范围内金融监管的实际形成鲜明的对比。实际上，实践部门早就注意到金融监管的独立性问题。从1999年开始，多家国际金融机构在其指导性金融监管文件中，就已经明确提出金融监管独立性是衡量和保障一国金