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大城市中心城区工业用地转型矛盾与对策 　　摘要：大城市随着“退二进三”工作的推进，其难度也越来越大。大量工业用地转型难以推进，严重影响着城市面貌和城市功能的培育，也使土地资源处于低效使用的状态。因此，我们需要找到工业用地未转型的原因与对策。本文分析指出工业用地转型的矛盾主要关乎划拨用地、土地储备制度、过渡性转用三个方面，并有针对性地提出了相应的对策。 　　关键词：工业用地，转型，过渡，划拨用地，土地储备制度 　　 　　大城市随着“退二进三”工作的推进，其难度也越来越大。如2006年《虹口区工业厂房调查情况表》显示，虹口区仍有待转型 工业用地153处、188.25公顷，占其全域面积的8.02%。因此，我们需要找到工业用地未转型的原因与对策。 　　一、大城市中心城区工业用地转型的矛盾 　　现阶段大城市中心城区遗留的待转型工业用地，一般地块规模较小；土地权属特征方面，历史遗留的划拨用地较多；过渡性转用往往较为活跃。经分析发现，工业用地转型的矛盾就与待转型工业用地的这些特征密切相关。 　　1.1 划拨用地动迁安置成本高、协商难度大 　　对于划拨用地，政府需考虑的不仅是对划拨用地使用权的补偿，还需对国有企业动迁下岗职工的生活、就业进行妥善安排。而划拨用地工业企业大多数财政状况较为拮据，企业因地块规模小获得的动迁补偿金往往不够动迁所需相关费用，因此仅凭企业自身无力进行动迁。 　　另，在无偿使用的情况下存在着部分企业阻碍、拖延动迁以期尽可能长久地无偿使用划拨工业用地的情况。同时，在补偿方面，在房价、地价不断创出新高的背景下，国有企业往往借口各种理由拖延动迁，以期获取高地价时的高额补偿收益。 　　1.2 土地储备制度的影响 　　土地储备制度的出台对于政府规范土地交易，控制土地一级市场具有重大意义，但也引发了相应的问题。土地储备制度改“毛地协议出让”为政府先收储后出让，增加了政府预付补偿金、进行土地前期开发的环节。在政府财力有限、融资能力有限等情况下，则可能存在因资金不足而使用地更新工作进展缓慢。如虹口区截至2009年9月为止，共有23幅???块经区土地储备机构上报纳入计划，但有8幅地块未实施，其中北外滩区域5幅，面积11.18公顷。因该地区旧区多、居民多，导致拆迁难度大、资金需求大，相对来说储备受资金限制，进展缓慢。 　　1.3 过渡性转用的矛盾 　　1.3.1 过渡性转用费用征收缺乏管理致使企业不愿动迁 　　大城市中心城区工业用地因具有区位好、空间可塑性强等优势，其过渡性转用也较为活跃。工业用地过渡性转用，存在着工业用地与非工业用地之间的租金差,此租金差收益应该在政府、企业、中间开发经营商三方之间合理分配。其中政府所得应体现国家对土地的所有权，企业所得份额应该是使之有动力使工业用地在未被收购储备之前得到合理有效的利用，中间开发经营商应得的是正常的投资利润。2001年《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》就规定“改制或改变用途后不再符合法定划拨用地范围的，应当依法实行有偿使用。”但现实情况是过渡性转用费用缴纳、征收管理不规范。在利益的影响下，企业会借口下岗职工基本生活保障等各种理由拖延再开发；中间开发经营商则会用租赁合同期限来要求较高的补偿。 　　1.3.2 缺乏管理致使“暂不变更土地用途”政策失效 　　政府为了扶持创意产业发展设立创意产业集聚区，同时限制其招商企业类型和租金。如2008年《上海市创意产业集聚区认定管理办法（试行）》规定“主导产业门类的企业应占园区全部企业总数的70%以上”，“园区内的配套服务设施面积不超过园区总建筑面积的20%” ；2008年《上海市加快创意产业发展的指导意见》规定“对存量房产用于兴办创意产业实施最高租赁价格的指导、管理和监督”。为对招商企业类型、租金被限制的创意产业集聚区的中间开发经营商给予相应的补偿，政府出台“暂不变更土地用途” 政策。但在创意产业冒进发展、管理不严格的现实中，部分中间开发经营商对企业类型缺乏限制、租金违反管理规定，致使“暂不变更土地用途”政策失效。 　　二、大城市中心城区工业用地转型的对策 　　针对以上矛盾，我们提出以下相应的对策。 　　2.1 降低划拨用地动迁安置成本 　　首先，应杜绝企业借口各种理由阻碍土地的回收再开发。因此，对于划拨工业用地应尽早改无偿使用为有偿使用。在推行有偿使用制度势在必行，而相当数量的划拨土地使用者支付能力较低的情况下，可实行国有土地租赁。采用租赁方式对于承租人来说，逐年、逐季或按合同约定的其他方式分期交纳租金，比较易于承受。另在动迁补偿方面，补偿费用不应随地价上涨而上涨，以杜绝企业拖延动迁；对积极配合动迁的企业给予相应的奖励，而对不配合的企业要给予一定的惩罚。 　　2.2 协议出让划拨用地给企业自