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慈善组织监管中存在问题及政府作用 　　摘要：慈善组织监督管理是慈善事业健康有序发展的重要保证，我国政府在对慈善组织监督过程中独具特色但也有不少问题。本文通过对慈善组织监督行为有关政策和资料的回顾，及对慈善组织了解程度等指标的定量研究和对政府部门存在问题的定性研究，对比分析中外政府监督管理慈善组织在准入、激励和监督机制等方面的问题，从行政法、非政府组织的角度探索与政府职能相关的社会因素，为有关部门提出对慈善组织监督的合理化建议。 　　关键词：慈善组织；监督；政府；作用 　　中图分类号：D035.4 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2009）017（c）-0180-02 　　 　　在中国慈善事业迅速发展的现阶段，一方面是公众、社会组织不断高涨的捐款热情，另一方面则是因相关监管措施的不到位而导致扶贫款项被挪用、贪污等问题。这对我国慈善事业的发展极为不利，所以如何确保社会捐赠的安全、树立慈善组织的诚信是当务之急。 　　当前我国慈善组织监管的基本状态，一是重视不够。慈善组织侵吞公众捐款性质更为恶劣，应受到法律和道德的双重惩罚，但由于数额、影响范围、涉及人员等因素，慈善组织的贪腐并没有受到足够的重视。二是监管体系不完善。在缺乏外部监督的情况下，仅依靠慈善组织的内部自律显然是不够的，而且只有在外部制度规范和监管主体比较完备的情况下，内部自律才能受到良好的效果。三是缺乏严格监管慈善组织的社会氛围，给慈善组织一种“随便”的错觉。这是多种原因共同作用的结果，但政府监管不到位是关键因素，因为严格监管首先是从政府做起的，也需要政府首先“硬”起来。 　　基于此，笔者拟根据调查中公众和政府对慈善组织监管的不同认识来总结政府在慈善组织监管中存在的问题及其原因，并探讨完善监管的措施。 　　 　　一、政府对慈善组织监管的比较分析 　　 　　慈善组织的管理体制是政府处理与慈善组织关系的各项制度及其实践中形成的运作格局。与美国、英国等慈善事业较发达国家的慈善管理体制相比，我国在以下方面存在着不足。 　　管理体系不同。虽然美国没有专门的、独立的??于慈善的法律，但有关慈善规定的《税法》和《公司法》却至关重要，前者涉及外部激励和监督，后者涉及慈善组织的内部治理。美国国税局负责抽查这些包含免税机构的资金来源和运行情况的申报表，审计慈善组织的财务和经营状况，通过评估给违规慈善组织以处罚或罚金，直至吊销其免税资格。[1]与此同时，美国慈善信息局、基金会中心等一些慈善组织形成了一套行之有效的行业规范和自律协定。与美国不同，英国的慈善事业模式明显具有政府力量的存在。作为负责监督全国慈善信托基金和慈善捐助的政府机构，慈善委员会由英国财政拨款，属于公务员体制，其主席由英女王任命，但其运作管理独立于政府机构和议会之外，是一个依法设立、依法行使职能的独立机构。其建立有助于形成一以贯之的国家政策，并有效替代法院这一费时的机制。法律基础不同。法律是保证慈善组织规范化运作的基础。英国慈善组织的登记注册和监督管理有一套严格的法律制度框架和职能完备的行政管理体系。颁布于400多年前的著名的《慈善法》（1993年修订）规定了慈善委员会登记注册、咨询监督、制定法规和调查执法的职能及分类监管方式，2000年和2001年议会分别通过了关于慈善组织理事会定位及其管理原则的《托管人管理法》和对税收进行新的法律定义的《慈善法案》。[2] 　　而我国慈善法规总体上层次低、体系不完善。不仅没有用于鼓励和规范慈善事业发展的《慈善法》，对于慈善组织的组织制度、财务制度以及活动领域等具体运作方面的法律规范也不全面，造成我国慈善组织在资金管理上更多的是组织自律以及准行政化的监督与审计，不能从根本上遏制管理弊端。另外不同级别的慈善组织享受捐赠政策的资格不同，导致慈善资源集中流向有政府背景全国性的慈善组织，不利于形成扶持慈善事业发展的制度环境。 　　 　　二、民众和政府对慈善组织监管存在的主要问题的认识差异及其原因 　　 　　（一）民众和政府对慈善组织监管存在的主要问题的认识差异。为了更好的了解慈善组织监管中的问题，笔者对民众和政府部门就同一类型问题进行了问卷调查和个案访谈，发现两个群体都将慈善监管的焦点集中在信息公开和监管部门设置两方面，而两个群体对这两个焦点问题的看法差异较大、对政府结构看法褒贬不一。 　　首先是慈善组织监管中相关信息公开问题，公众的反应比较强烈，认为信息公开不到位是慈善组织监管中存在的最大弊病。很多被调查者认为，“不透明”的最大原因就来自于政府网站的信息公开做的不到位。审计要求新闻媒体跟踪必须做到高效及时，但本身基层政府的网站更新就很缓慢，再加上没有相关人员维护治理，更使这个问题雪上加霜。此外，政府对自发捐助组织的不予理睬现象也使民众对慈善事业充满了疑