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地方政府债券市场风险防范及制度约束 　　摘要:我国地方债在发行的法律和相关制度约束缺位的前提下,2009年发行的地方债实质是地方政府、中央政府和国有银行等多方博弈的短期制度均衡,其发行制度和市场表现趋同于国债。在微观层面,地方政府债券的发行会促进地方性公共物品的供给,关注并加大民生工程的投入规模,有利于实现公共物品受益的代际公平;在宏观层面,有助于克服利用外资的货币化倾向,规避汇率风险。此外,地方政府债券的推出也有助于完善金融市场和金融体系。但是,地方政府债券的发行在缓解地方财政困难的同时也可能助长地方政府负债冲动。加强地方债券市场的风险防范及制度约束对中央财政来说至关重要。 　　关键词:地方债;博弈;隐性债务;风险防范;制度约束 　　中图分类号:F812.5　文献标识码:A　文章编号:1672―3309(2009)12-0051-03 　　 　　为了应对2008年下半年发生的国际金融危机,国务院出台了一揽子旨在“扩内需、保增长,调结构、上水平,抓改革、增活力,重民生、促和谐”的经济刺激计划,其中一项重要举措就是在2009年实施积极的财政政策,通过发行2000亿元由财政部代理发行,列入省级预算管理的地方债来大幅度增加政府公共投资,促进经济平稳较快发展。 　　2009年地方政府债券。是经国务院批准同意,2009年发行,以省级和计划单列市政府为发行和偿还主体,由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。债券期限为3年,利息按年支付,利率通过市场化招标确定。地方发债后募集的资金,“将被限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目,不得用于经常性支出”。 　　在国际金融危机的背景下,我国地方财政收支状况异常紧张,扩大公共投资面临着筹资难的问题。通过发行地方政府债券来增强地方投资能力,实现地方财政与中央投资项目的同步配套。以扩大内需、刺激消费,是启动地方政府融资的一个重要目的。从现有的发行配套制度基础、市场基础、信用环境方面考虑,从中国经济长期可持续发展考虑,发行地方政府债券应成为一种系统化的制度安排。但是。如何在发挥地方政府债券的最大效益的同时,防范可能存在的各种??险,建立健全地方债券市场的发行及监管制度,完善地方债的信用评价机制,是我们必须关注的重要问题。 　　 　　一、地方债发行的合理性及必要性 　　 　　2008年爆发的国际金融危机通过出口领域深度影响我国经济增长。为扩大内需。弥补外需不足,中央及时调整财政政策和货币政策,并配之以4万亿元(其中中央政府安排的资金1.18万亿)扩大内需的专项资金和十大产业振兴规划。此外,我国因民生改革而引发的“三农”问题、生态建设、安居工程、教育卫生医疗以及社会保障问题都亟需地方政府的财力配合和制度支持。 　　然而自1994年分税制改革后,中央财政收入占全国财政收入的比重由原来的22%迅速提高至55.7%,而地方税体系却严重缺失,财力大幅下降,凸显了地方政府事权和财权不对称的矛盾。分税改革实质是“事权下移和财权上移”的中央财政的再集权。地方政府只能假借收费变相行使“税”权,形成预算外收入,同时地方政府借助行政干预措施向银行进行短期借贷。1998年,中央政府取消多种不同类型的政府收费。地方政府收入骤然下降,地方政府融资进一步转向国有银行体系借贷和土地出让资金。但是随着国有银行体制改革的逐步到位以及中央对土地和房地产市场的相关政策,地方政府行使事权的财力支持难以为继,地方政府隐性债务日趋突出。据相关机构的调研结果显示,2008年底地方政府隐性负债的规模在4万亿元以上,这一数字大体相当于全国财政收入的80.2%,地方财政收入的174.6%。 　　鉴于此,对于2008年以来中央政府一系列的积极扩张的财政政策,地方政府显得无能为力。在财权事权不对称配置情况下,中央政府给予地方政府举债权,来配合国家积极的财政政策的实施,是中央与地方博弈的必然结果。 　　第一,发展地方政府债券市场,有利于规范地方政府融资行为,使隐性债务显性化。尽管《预算法》第28条规定,除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。但是,这并不可否认地方政府隐性债务的存在。多年以来,地方政府以各种名义举借了大量债务。但是这些隐性债务缺乏统一的规范化管理和制度约束。因此,发展地方债券市场,实现地方政府债务公开化、市场化,加大预算外资金和制度外资金的监督管理力度。可以增强地方政府债券发行和使用的透明度,监管债务资金流向,完善地方财政体系,有效控制地方政府债务风险。 　　第二,发展地方政府债券市场。有助于深化财政体制改革,建立地方政府长效融资机制。举债权是分税制体制下各级政府应有的财权。从国际来看,地方财政独立于中央财政,中央预算和地方预算各自独立编制运行