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土地储备制度功能定位 　　如何定位土地储备制度，是这项制度规范、完善、发展的大问题。从1996年上海成立第一家土地储备机构，到2004年全国成立了1700多家土地储备机构，土地储备制度发展的深度，对我国社会经济的影响已非昔日可比，制度的作用也基本如数显现。但由于缺乏必要的政策支撑，严重制约了这项制度的进一步发展，所以有必要对这项制度运行9年来的绩效进行深刻的考量，给出一个明确的定位。我认为土地储备制度应定位于以下几个方面的功能。 　　一是政府供应土地的首要环节。我国的土地制度决定了政府是最大、最主要的土地供应主体。在市场经济条件下，交易能够进行的首要前提是产权明晰，也就是说，你所交易的东西必须是你的权利，否则交易就难以进行，或者即使能够进行，也必然会产生利益上的冲突和法律上的纠纷。政府供应土地也应如此，供应的土地必须是政府的产权，这是政府供应土地的第一个前提。第二个前提是政府要有空余的土地。 　　事实上，政府如果没有土地储备，政府供应土地是不具备条件的。首先，农民集体土地的产权不属于政府。其次，国有土地中分为两部分，出让土地是其他人的产权；划拨土地即便界定为政府产权，一方面都有使用者，没有空余土地，另一方面地上建筑物的所有权归使用者，政府要收回这些土地的使用权，至少需要对地上建筑物进行补偿(当然，政府自己使用的土地除外)。 　　由于上述条件的限制，政府正常的土地供应，必然存在三个环节。第一个环节是政府通过征收方式将农民集体土地变为国有土地，通过收回、收购等方式将以前供应出去的国有土地的占有、使用、经营、处置等权利重新收归政府。第二个环节政府在取得一块土地的产权后和供应这块土地前，即使政府不对这块土地进行开发整理、成本核算等供应前期的工作，也必然存在一个时间间隔，以确认这块土地的产权归政府所有。由于政府负责一个区域内的土地供给，需要在不同时间取得多宗土地，核定不同土地的成本，在不同的时间供应数量不同的土地，与不同的需求者进行谈判等，这个时间间隔必然会相应拉长。因此，即使政府抛开宏观调控、资产管理的职能，只要政府供应土地，必然会有一部分土地在一段时期内留滞在政府手里，这部分土地就是储备土地。第三个环节是政府将具有明确产权内容的土地供应给新的用地者。 　　然而，在政府过去和现在的土地供应中，有很多是这样发生的，即政府没有先行将土地以收回、征收、收购等方式取得土地产权或对地上建筑物给予补偿，就通过出让、划拨等方式使土地使用权人发生转移。尽管这种转移到目前为止成功率很高，但我们必须正视一个事实，那就是在征地、拆迁引起的诸多问题中，政府未经土地产权人或者地上附着物产权人的同意，就将土地供应出去的行为，已经引起社会的广泛关注。 　　要改变这种供地方式，政府必须要“先取后予”，即在供应某块土地使用权以前，先要取得这块土地完全的产权，无论是集体土地、出让土地、还是划拨土地，都应如此。这不是一个简单的程序问题，而是一个产权保护、社会公正与公平问题。政府要取得土地产权，必然涉及操作问题。有两种操作方式，一种是政府自己操作，资金和人员由政府自己运作。一种是委托其他组织操作，资金共同分担。在目前的制度环境下，由于财政状况、贷款主体、政事分开、政资分开等限制的存在，政府自己操作，不具备可行性，只能选择委托其他组织来操作。其他组织分两种，一种是政府成立并委托土地储备机构来操作，一种是委托现有的组织，如城投公司或者其他社会上的公司，但委托给这些公司，政府与公司在利益、目标上的冲突不仅在所难免，而且很难协调。所以，政府取得土地由谁来操作，最优的选择是政府的土地储备机构。 　　这几年，国有土地使用权招标、拍卖和挂牌出让工作取得了历史性的突破，出现这种突破，我认为，一方面和我们努力工作、严格管理以及其他部门大力支持有关，另一方面也与土地储备制度建设有着很高的正相关关系。为什么这样说呢?因为，招标拍卖挂牌出让土地要求政府必须履行正常的土地供应程序，拥有完全产权的土地。土地使用制度改革以来，我们一直主张以公开方式出让土地，并且写入法律，《城市房地产管理法》就要求有条件的地方要实行土地招标拍卖出让，但一直没有搞起来，其中最大的原因是政府手里没有可供招标拍卖的实物土地，没有标的物，自然没有条件搞。建立土地储备制度以后，政府手里有地了，推行招标拍卖挂牌出让就具备前提条件了。 　　二是参与宏观调控的必要手段。根据发达国家的经验。宏观调控经济的经典手段是货币政策、财政政策，我国宏观调控经济运行的措施，除了货币政策、财政政策，还有计划调控和土地政策。在四种调控措施中，前三种都有一套成熟的手法和明确的目标。货币政策中有利率、贴现率、存款准备金、公开市场业务等手段；财政政策中有预算、税收、债券、转移支付等手段；计划调控有产业准入、产业政策等。在这些手段中，货币政策是