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跨区域领导下的行政内部监督 　　摘要：本文分析了我国行政内部监督低效问题，由“经济人”假设理论引入跨区域领导下的行政内部监督设想，进而寻求提高我国行政内部监督的效率，并通过可能性和现实性分析，探索改进行政内部监督现状的运行机制。 　　关键词：监督；行政监督；跨区域领导 　　中图分类号：D63文献标识码：Ａ文章编号：1003-949X（2008）-09-0063-02 　　 　　我国行政监督的形式很多，其类型可以简要概括为内部行政监督和外部行政监督。尽管现实中监督主体繁多、理论论证完美，但在实际中这些监督却往往流于形式。本文试图在对当前内部监督低效率现象的分析基础上，运用“经济人”假设理论导入跨区域领导下的行政内部监督设计，由此探索改进我国行政内部监督低效率问题。 　　 　　一、当前我国行政内部监督机制及其低效率问题 　　 　　行政内部监督的实施主体主要有国家行政机关、国家行政机关中的专门机构监察机关和审计机关，它们是 　　共同负责对国家行政机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律，或对有关公共事物的处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理或提出建议。这些机构的功能是国家行政机关内部专司自我监督的控制系统或机制。这种设置既着眼于依法行政的检查督促，又注重合理行政和高效行政的检查督促。相对与外部监督，内部监督有其优势，所以在每个国家监督体系中不可或缺。但在实际运行中内部监督也存在诸多问题：一是行政内部监督主体受制于客体，内部监督主体缺乏相对的权力和能够同上级或平级组织抗衡的权威，在这种情况下监督主体不能独立的对客体进行监督；二是监督多为事后监督（如事后审计、问责），没有进入到权力行使的过程之中，因此即使达到了事后监督的效果也于有效的行政无补；三是监督主体的自身的评价、激励机制不健全，上级监督机关对下级监督机关缺少内部工作政绩的评价、激励机制，如监督主体同监督客体的利益高度一致，使两者之间会产生同样的利益反映，往往隐瞒问题，报喜不报忧；再者监督主、客体之间的利益共性大，使原本该发挥的高效难以实现。实际上，人们的“经济人”本性，决定了监督主体不可能自然地具有公共性，这种“异质性”必然制约内部行政监督效率。 　　 　　二、“经济人”、“公共人”与行政内部监督主体的异质性 　　 　　经济人假设认为：一个人无论处于什么地位，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益、视个人的满足程度极大化为最基本的动机，是自利的、理性的效用最大化者。[1]政府官员不是高居于芸芸众生之上不食人间烟火的圣灵仙胎，作为凡胎肉身的普通人，他们也是经济人。[2] “经济人”有为自己谋取最大利益而不惜损人利己的行事倾向，“经济人”是有条件利他的，条件就是这种“利他”最终要满足其某种精神或物质的需求。但此种说法受到一些学者非议，他们认为，“经济人”假设不适用于公共领域。[3]政府官员是公共人而非经济人。[4] 　　折中的说法认为，人既是“经济人”又是“公共人”。社会转型时期，行政的“经济人”成分在量上要多于 “公共人”成分，行政机构内部监督的低效实为“经济人”现象的鲜明表现，而内部监督的优势，也因公共人的“经济人”本性而使其效果大打折扣。为更好的发挥监督作用，最好是以“经济人”为基础来重新审视行政内部监督。尽管“经济人”常是以“个体”形式出现的，但现实的部门内部保护、地方保护主义、特殊利益集团、垄断集团的存在也说明“经济人”也以“组织”形式存在。当集体面临危险时，个人可能会为集体利益而做出牺牲，但当集体的利益和自己无关或集体利益的损害甚至有益于自己时，或损害远远小于个人收益时，个人可能毫不关心甚至损害集体利益，所以可以看到历史上出现的背叛有个人、家庭、部落、国家、民族，由此我们可以得出一个结论：对个人而言，个人利益比更上一个层次的利益更重要，进而可以判定：在某些时候，小圈子的利益比大圈子的利益更重要，部门利益比部门之外的利益更受到重视和强调，这一判断能在历史学、心理学、社会学方面找到支持，同样可以在实际生活当中得到无数的例证（如抗日战争中伪军、汉奸集团等为小团体的利益牺牲整个中华民族的利益，前上海市委书记陈良宇袒护身边的工作人员等）。经济学研究中把人视为一种理性的经济人，视人为理性动物，认为这样的理性经济人总是追求个人利益的最大化。作为理性经济人构成的组织也必然具有理性经济人的本性特质，它也追求利益最大化，正是这种“追求利益最大化”的本性作用导致了行政内部监督的低效率。 　　组织的自利性不利于对各种已定规则的遵守情况进行自我监督。社会普遍接受的原则是“家丑不可外扬”，这也使得行政内部监督常常流于形式。缺少有效监督，行政部门在经济上、政治上极易形成特殊的利益集团，行政系统内部的监督部门往往和监督对象形成千丝万缕的利益关联，不能指望通过这种监督