政策视野中民主与集中关系分析.docVIP

政策视野中民主与集中关系分析 　　摘 要：政策形成的过程实际上是一个民主与集中的权衡过程，不同的权衡形式形成了不同的政策或政治体制。西方民主体制通过形式民主将政策权力高度集中于国家，并强调通过权力的分立来限制这种集中。我国形成的“党委决策、政协协商、人大审议、政府执行”的政策过程模式，要求以坚持与完善民主集中制为重要前提。 　　关键词：民主；集中；民主集中制；公共政策 　　中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）11-0016-03? 　　 　　作者简介：?李勇军（1976- ），男，湖南炎陵人，天津商业大学公共管理学院讲师，主要研究方向为公共政策。 　　 　　一、政策过程中民主与集中关系的一般性分析 　　 　　自从人类社会有了公共问题、社会价值以后，人们就产生了权威性地解决公共问题、分配社会价值的需求，公共政策也因此得以产生。尽管在寻求统一的权威上人们基本形成了共识，但是在如何形成权威和如何形成有效、合理并能真正反映人们需求的公共政策上，人们却存在着不少分歧。在如何形成权威上，人们大致形成了两种信念，即权威内在地根植于少数统治者自身的独裁主义和权威来自于多数被统治者的同意。进一步说，独裁主义的权威又来源于两种理论：一种是权威被想像为既不是来源于统治者也不是来源于被统治者，而是来源于二者之上的更高的权力；另一种是权威被想像成一种由于统治者特定的品质而被赋予的独特禀赋，它内在地根植于统治者自身。[1]尽管在一定历史时期，独裁主义的这两种理论具有某种说服力，但仍不能避免反对派的出现。所以，统治集团会组织起来共同镇压反对派，以维护其优势地位。为达此目的，它会努力探索实施恐吓和强制的种种技术手段，如建立以警察、监狱和军队为核心的控制机构。相反，如果权威是建立在多数被统治者的同意的基础上的话，那么，所要寻找的技术手段便是如何才能保证政府官员真正代表人民，如何将政府的权力保持在一定的限度之内。 　　在如何形成公共政策上也有两种答案。一种答案认为，政策制定是专门化的职业，需要专业知识和非同一般的品质与头脑，而政治治理则既是一项来源于直觉的想像的艺术，又是可以根据大量能被研习的规则来运行的科学；甚至还有一些人把政策制定解释为与上帝或一些超人的力量有关，把它置于巫术和神学系统之中。在这里，政策与政治被视为普通人的禁区，是少数精英在根据自己的良知与智慧确定政策问题、政策目标，设计与选择政策方案，最后将其付诸实施。另一种相反的答案则认为，即使不是每一个人都可以胜任治理工作，但至少他们是有能力进行评判与参与的。人们可以通过行使自由表达的权利，向政策系统反映自己的意愿，以帮助政府正确地确定政策问题与政策目标；人们也可以通过投票或其他方式参与政策方案的设计与选择，通过舆论或其他方式参与政策评估。前一种答案更多地存在于古代社会，而后一种答案则多为现代社会所认同；前一种答案体现了政策权力的集中，后一种答案则体现了政策权力的分散。由于后一种答案赋予普通公民更多的参与政治的权利，所以一般被认为更符合民主精神。由此可见，人们寻求能真正反映自身需求的公共政策的探索，实质上体现为对集中与民主这一矛盾体的认识过程。进一步说，合理的政策需要汲取他人尤其是智者的智慧，公正的政策则需要建立在汲取共同体成员的利益诉求或者建立在共同体成员认同的基础上，所以，合理、公正的政策需要民主。民主允许争议，而争议又会影响决策的最终形成，因此，民主本身不能保证政策的最终形成；集中排除争议，因而有助于决策的最终形成，但集中走向极端便是独裁或专制。因此，政策形成的过程实际上是一个民主与集中如何权衡的过程，不同的权衡形式形成了不同的政策或政治体制。 　　 　　二、西方民主体制中的民主与集中关系 　　 　　现代西方发达国家的政策体制，大多体现了人们对后一种答案的认同，所以，一般被认为是一种民主制，这种称谓也反映了西方政策体制的基本特征。但是，这一称谓也易使人们产生一种认识误区，即认为西方的政策体制只有民主，没有集中。现代西方的民主是一种代议制民主，这种民主中的集中体现为：“我先由你们选出，然后你们听我的。”也就是说，民主主要被理解为通过自由选举、按照多数原则选择政府领导人来制定公共政策、实施公共管理，于是，选举被看成民主政治的核心，而投票表决不管是用于选举领导人还是用于重大决策的制定，都被视为民主政治的主要形式。对于民主的这种理解，关注的是谁适合当“统治者”，而不是如何进行“统治”；建立在这种理解之上的制度安排，侧重于民主的“准入”程序，而不是民主决策的过程。然而，对公民参与的民主理想怀有特殊情感并保持坚定信念的人们，却一直不能心甘情愿地接受对于民主的如此“狭隘”的理解。人们设想了几种化解的办法，包括：（1）通过宪法赋予公民以必要的权